建设领域专项治理工作存在的问题及对策

　　自2009年开展工程建设领域突出问题专项治理工作以来，各级审计机关按照中央的统一部署和要求，对建设领域突出问题专项治理工作进行了有序实施，重点查处了建设领域存在的部分招标人和投标人规避招标、虚假招标，围标串标，转包和违法分包，违规征地拆迁，违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途、提高建筑容积率等问题。但作为基层审计机关而言，开展这项工作仍然存在许多困难和问题。在此本人结合基层审计工作的实践，提出一些建议，以供参考。

　　一、存在困难和问题

　　（一）多方监管的格局，导致各自为政。工程建设领域的违法行为普遍存在于项目规划审批、招投标、工程施工管理、工程款结算、材料设备采购等环节。一个工程的建设从最初的立项到最后的验收，每个环节都可能存在违法行为。少数职能部门对政府投资建设的监督流于形式、形同虚设，表面上都在管，实际上谁都没管住，谁都没管好，财政部门的资金拨付、发改部门的计划审批、建设部门的质量管理、建设部门的竣工验收等等，这些力量没有整合到位，缺乏一种综合性的监督。而审计虽然是一种综合性监督，在目前建设领域监管法规还不完善的情况下，很难对其立项、招投标、设计、施工、监理、质量、竣工决算做到全过程监督，仅有少部分事后的监督。这种滞后的监督方式难以适应对异常活跃的投资领域监管。此外，关于政府投资建设领域的监管法规从中央到地方都出台了不少，但由于这些法规绝大多数都是针对部门的单一管理条文，综合监管性不强，执行起来难以到位。法律法规规定的监管机关不同，很多规定过于原则，造成审计机关行使部分监督职责时法律依据不足。

　　（二）违法行为的特殊性，致使审计查处难度较大。首先，工程建设领域违法行为涉及范围广、环节多、时间跨度长，增加了审计部门查处的难度。一个建筑工程项目的完成，要历经项目论证、招投标、规划设计、建筑材料采购、工程建设、工程结算和竣工验收等多个环节，涉及到建设业主、招投标代理、设计、建筑、监理、检测、材料供应等多个主体，时间往往长达几年，增加了审计调查取证的难度。其次，工程建设领域违法行为手段隐蔽、手法多样，也增大了审计取证的难度。工程建设领域的违法主体之间往往具有多年的合作关系，形成了固定的利益链条，具有较丰富的自我保护意识和反侦查能力，对于执法手段和权限都受到制约的审计部门来说，查处难度日益加大。如：在对建筑材料价格的审查过程中，大宗的建筑装饰材料不能仅仅凭建设单位与施工单位的一份价格签证单就确定材料价格，需要审计部门深入建材市场展开价格调查。在调查过程中，审计部门经常碰到吃闭门羹的现象，有时即使找到材料供应商，往往给我们提供虚假的材料价格信息。对此审计部门也无可奈何，只好另辟路径。再次，工程建设领域专业性、技术性较强，对审计机关查处高估冒算的能力提出了新挑战。比如在水库除险加固工程的审计过程中，对大坝防渗帷幕灌浆工程的水泥用量进行核定，一般需要较强的专业技术和检测仪器，传统的审查往往很难发现，目前审计部门对这一领域问题的查处还仅仅停留在大坝水泥混凝土外露部分的实际用量和部分构件的尺寸偏差等技术要求较低的方面，对于防渗帷幕灌浆工程等技术含量较高方面的查处还没有突破。最后，历史形成的工程建设领域的特有模式，增加了审计机关对这一领域违法行为查处的难度。目前工程建设施工单位大多为原建设主管部门脱钩改制的企业，具有建设资质的也大多为民办施工企业，违法主体与其上级建设主管部门往往有密切关系，大多数的监理和质监人员与施工企业的项目经理都有着千丝万缕的联系，这对审计部门审核隐蔽工程量的真实性，也增加了调查取证难度。

　　（三）部门监管不力，规费流失现象较为普遍。根据《湖南省建设工程工程量清单计价办法》的相关规定，直接构成工程造价总额组成部分的规费有：工程排污费、职工教育经费、失业保险费、医疗保险费、工伤保险费、意外伤害保险费、住房公积金、工会经费。据审计调查，我县仅有工伤保险部门开征了工伤保险费、意外伤害保险费，县总工会委托地税部门代征了工会经费，其他几项均还没有开征。即使县委、县政府行文强制征收的防洪保安资金、价格调节基金，也没有足额征收到位。尽管近几年我县城市化进程明显加快，县城的道路、供水、校舍、住宅等工程项目逐年增多。但是部门征收的规费却不见涨，大量的规费流向了施工企业老板私人腰包。据审计测算，仅2011年按照相关规定应从施工企业扣回的各项规费高达1000多万元。

　　（四）部分单位接受监督观念淡薄，建设工程项目未经审计即办理结算。近几年来，政府投资建设项目日益增多，真正主动要求审计机关介入审计的单位微乎其微，有的是迫于上级有关部门的检查验收，审计作为必备程序，才不得已申请审计机关介入，有相当一部分项目单位在项目竣工后长期不办结算，有的一拖再拖。绝大多数项目、大量的建设资金还游离在审计监督之外，如乡镇政府机关改造、农村福利院新建、乡村道路、土地整治等建设项目的审计监督由于受各种因素影响，所有的这些项目都没有经过审计却办理了结算手续，国家建设工程未实施审计监督，有可能给国家资金造成较大的损失，也容易引发腐败问题的产生。

　　（五）审计力量不足，导致县级审计机关的地位与其自身职责应发挥的作用不对称。根据《审计法》、《湖南省审计监督条例》和《湖南省国家建设项目审计监督办法》的相关规定，工程建设项目必须经审计部门进行竣工决算审计后才能办理财务结算手续，但是由于受审计力量限制等多方面因素的影响，审计监督的覆盖面仍然存在许多盲区。据审计调查2011年度我县已办理竣工决算的大大小小的建设项目共有230多个，其中县级审计机关审计的项目仅12个只占4.8%。而且这12个项目实际上审计机关委托社会中介机构审计的有2个。导致这种局面产生的原因是多方面的，但主要还是由于县级审计机关长期开展财务收支审计和经济责任审计，业务人员基本上为财务人员，加上人员编制少，一方面自身难以就地取材培训，另一方面投资审计的急需人才又不能扩招，导致这项工作的开展有相当大的难度；此外，审计机关作为行政执法单位，财政预算经费严重不足。所以人员和经济问题成了困扰审计机关开展投资审计监督工作的两个客观因素，严重影响和制约了国家审计机关职能作用的发挥。

　　二、几点建议

　　（一）加强组织领导，建立执法协作机制。领导重视和支持，是做好建设领域专项治理工作的保障。政府和纪检部门要加强组织领导，积极建立联席会议制度，由监察、发改、财政、审计、住建、工商等部门为成员单位，明确相关部门在查处工程建设领域违法行为的政策和职权界限，并在此基础上加强执法协作，以求形成执法合力。此外，根据《湖南省国家建设项目审计监督暂行办法》的有关规定，发改、财政、国资、建设、国土、环保等行政主管部门，在各自的职责范围内，积极协助审计机关履行审计职责。因此，政府应在建立联席会议制度的基础上成立建设领域监管领导小组，协调各部门配合审计机关抓好建设领域突出问题的监督工作。以确保建设项目步入健康有序、良性运行的轨道。

　　（二）完善地方法规，规范部门管理职责。为了进一步规范建设领域的监督，要充分借鉴外地的先进经验，在建设领域各项法律法规体系的总体框架下，结合地方实际，及时出台《建设领域执法监督管理办法》，明确各职能部门的监管职责，对施工企业高估冒算、偷漏规费等违法行为制定具体的惩戒措施。同时，要发挥国家审计机关在建设领域专项治理工作中的主导作用，采用多种形式增加县级审计机关在建设项目审计方面的专业人员，将审计机关开展建设项目专项审计的所需工作经费全额纳入财政预算。切实改变县级审计机关的人员结构不合理、经费无保障的现象。

　　(三)强化审计职能，严格实施监督。负责建设领域监管的各部门都要切实履行职责，进一步发挥职能作用，加强对建设项目监管的力度，作为综合性宏观监督的审计部门更是责无旁贷。政府要充分发挥审计的监督作用，加强对政府建设项目的投资效益、资金运行、工程质量、竣工决算等进行全过程监督，不经审计部门进行竣工决算审计的政府投资项目不准办理结算，将竣工决算审计的天平倾向代表政府行使监督职能的审计机关，而不能让资金批拨部门、质量管理部门形成自我监督格局。这样促使政府投资审计成为建设领域监管的主流，让其充分发挥作用，真正把政府投资建设领域管住、管好，让社会各界满意，让人民群众放心。