审计观察 | 强化审计应用研究 助力做实研究型审计

2022-10-21 09:30 来源:审计观察
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研究型审计是立足于新时代审计工作面临的新任务、新要求和新使命,是对审计工作在理论认识和实践要求方面的进一步深化。深入开展研究型审计是实现新时代审计事业高质量发展的必由之路,更是围绕国家经济社会发展主要目标,依法全面履行审计监督职责,治已病、防未病,充分发挥审计在党和国家监督体系中重要作用的内在要求。

审计应用研究助力做实研究型审计的内在逻辑

实践观是马克思主义引领时代变革的重要理论基石。习近平总书记主持十八届中共中央政治局第二十次集体学习时指出,“我们党一贯重视理论工作,强调理论必须同实践相统一。理论一旦脱离了实践,就会成为僵化的教条,失去活力和生命力。实践如果没有正确理论的指导,也容易‘盲人骑瞎马,夜半临深池’。理论对规律的揭示越深刻,对社会发展和变革的引领作用就越显著”。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出,“只有我们勇于结合新的实践不断推进理论创新、善于用新的理论指导新的实践,就一定能够让马克思主义在中国大地上展现出更强大、更有说服力的真理力量”。习近平总书记关于理论与实践关系的重要论述、马克思主义实践观,为审计应用研究助力做实研究型审计提供了思想指引和根本遵循。

《“十四五”国家审计工作发展规划》提出,要“创新审计理念思路。积极开展研究型审计,系统深入研究和把握党中央、国务院重大经济决策部署的出台背景、战略意图、改革目标等根本性、方向性问题,不断提升审计工作政治性和前瞻性”。侯凯审计长对开展研究型审计提出明确要求,指出坚持把立项当课题来研究,把问题当课题来研究,把建议当课题来研究。研究的主要方向是党中央、国务院关于所审计领域、区域和行业的政治意图、战略谋划和政策要求,以及审计对象的历史沿革、发展脉络、改革方向和业务背景。研究的目的是为了更加精准地揭示问题,有针对性地提出规范管理、促进改革的意见建议。研究的最终目标是服务于审计实践。

深入开展研究型审计,不仅关注审计成果的运用,更关注审计成果的“生产过程”,抓住“政治—政策—项目—资金”这条审计工作的根本线索和脉络,突出强调审计实施的研究属性、理念和方法,体现了审计过程质量观和审计结果质量观的有机统一,要着重解决的是实践中如何将“政治—政策—项目—资金”这条首尾循环的主线和方法论贯穿于审计工作全过程、落实到各环节。审计与研究有着天然的联系,“审计是分析性的,而不是制作性的”。审计本身蕴含着研究属性 ;审计工作既是一种专家行为,又是一种研究行为 ;研究是审计人员应有的思维方式和职业自觉。

一是从国家审计监督职责看,审计本身蕴含着研究属性。审计主要对被审计单位提供的财务、会计资料以及与财政财务收支有关的业务、管理等资料,依据法律法规和一定的标准进行审核检查,收集并整理证据,独立地对财政财务收支的真实合法效益作出判断评价,发现问题,分析问题产生原因并提出审计建议。在履行审计监督职责的过程中,无论是在选择并确定反映被审计单位的财政财务收支“应该是什么样”的审计标准,还是围绕被审计单位财政财务收支真实性、合法性和效益性进行审核检查,去粗取精、去伪存真,弄清楚被审计单位“干了哪些事、怎么干的”等事实真相,并将其与审计标准进行比较,形成二者间相符程度的判断,还是梳理发现的问题,确定收集哪些、收集多少审计证据作为支撑,得出“干得怎么样”“存在哪些问题”的评价和结论,分析问题产生的原因进而提出“今后怎么办、如何干”的建议,都面临着大量的甄别、判断、分析和研究工作,需要综合运用大量的技术方法和相关专业理论知识。

二是审计“治已病、防未病”的建设性作用和“审计是宏观调控的重要工具”的定位,体现出审计工作既是一种专家行为,也是一种研究行为。专家是在某一领域或行业有较多经验、专门技能或专业知识全面的专业人士,具有一定的权威性,其言行会对其他人产生影响;研究则是对事物真相、性质、规律进行积极探索,对于发现或提出的问题,以系统的方法寻找根本性原因和可靠性依据,进而寻求解决问题答案的过程。调查研究不仅要了解情况,说明情况和原因,更重要的是研究问题,提出意见,作出决策,进而解决问题。习近平总书记强调,审计要一体推动揭示问题、规范管理、促进改革。揭示问题是审计的基本职责,目的是要推动解决问题。既重事后、治已病,更重事前、防未病,既形成震慑、管住当下,又触及根本、见效长远。在工作中,审计机关依法履行审计监督职责,凭借和发挥专业能力、所审计领域的丰富经验和专业知识等专业优势,通过细致严谨的调查取证,用数据说话、用事实说话、用现场发现说话,摸准各方面情况、吃透政策要义,在精准高效揭示问题的基础上,以系统的方法研究问题,找准审计发现问题背后深层次的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞,作出独立的专业判断,并“对症下药”有针对性地提出解决问题的意见和建议,为党中央、国务院宏观决策提供参考,发挥审计“治已病、防未病”的建设性作用。

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》将审计作为宏观管理部门之一,优化了审计署职责。科学精准实施宏观调控,有效弥补市场机制失灵,是发挥社会主义市场经济体制独特优势的内在要求。与财税政策、货币政策、产业政策等工具分别通过调整财政收支、货币供应量、产业结构和产业组织方式等实现对国家经济进行宏观调控不同,审计并不直接作用于宏观经济,而是通过对微观经济活动的审计监督,对经济运行中显现出来的弊端和潜在风险以及宏观调控政策的执行情况作出反馈,进而促使微观经济活动按照宏观经济发展目标良好有序地运行,促进国家各项宏观调控政策、法规落实到位,推动国民经济健康运行,实现总量平衡。主要体现为:维护财经法纪,推动公共资金、国有资产、国有资源提质增效;跟踪反馈重要政策措施的运行效果、重大改革和重点工作的落实情况,从改革的角度发现新情况和新问题,综合分析研判,以改革的思维提出改进建议,发挥“智库”作用,推动重要政策、重大改革和重点工作任务落实;及时揭示经济社会运行中影响经济安全的苗头性、倾向性、普遍性问题,推动防范化解风险。这些不仅体现了党和国家对审计工作的高度认可、信任和期待,也要求审计进一步强化研究属性,独立地从专家的角度通过深入研究提出有专业水准的审计建议,为宏观决策提供科学参考。

三是从国家审计政治性、政策性和专业性等特征看,研究不仅是审计人员应有的思维方式和工作习惯,更是关系到执业胜任能力且在工作实践中用行动诠释的一种职业自觉。国家审计是国家政治制度的组成部分,坚持党的领导是中国特色社会主义审计制度建立和发展的首要政治前提。审计机关首先是政治机关,中央及地方各级审计委员会的成立,将审计工作置于党中央集中统一领导下,审计工作的政治功能进一步凸显。习近平总书记强调,审计要把党中央要求贯穿监督全过程并转化为具体举措,党的工作重点抓什么,审计就跟着走。“没有脱离政治的业务,也没有脱离业务的政治。”在具体工作中,审计主张什么、反对什么,都必须旗帜鲜明,要坚持正确的政治立场、政治方向和价值取向,运用政治眼光观察和研究经济社会问题,将政治导向、政治要求贯穿审计工作全过程,从普遍性、倾向性、苗头性问题中发现政治问题的端倪,从错综复杂的经济关系中把握政治逻辑。国家审计政策性强,在发挥审计促进国家重大决策部署落实保障作用的同时,各类专业审计将党和国家的路线方针政策作为评价审计事项是非优劣的标准,在制定审计规划计划、确定审计工作重点时也必须体现党和国家路线方针政策的总体要求。国家审计专业性强,从事审计工作的审计人员必须具备扎实的专业知识、职业胜任能力、工作经验和职业道德,还必须严格遵守法律法规和国家审计准则。从审计项目实施看,一开始就要把党的工作重点和政治要求研究清楚,对审计对象展开调查,积极开展审计项目可行性研究。审计项目立项阶段,对政策出台背景、战略意图、改革目标等根本性、方向性问题研究得越透彻,将改革顽疾和痛点的来龙去脉摸得越清楚,审计谋划得越细致,做好审计实施的前置研究,审计实施起来就越能有的放矢,事半功倍。审计项目具体实施阶段,确定审计切入点,选用哪些技术对审计对象的资金流、业务流、物资流、信息流进行审计并摸清真实情况、如何分析收集到的与问题相关的各种数据和资料,离不开研究。在揭示问题、提出建议时,深入分析问题背后的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞,提出解决问题的办法,推动完善制度机制,也离不开深入细致的研究。审计人员作为审计监督活动的直接实施者,是做实研究型审计的重要保障。国家审计的特征和审计工作内在的研究属性,决定了审计人员除了必须精通财政财务、计算机和相关业务知识,深刻认识和把握审计的政治属性和政治功能,熟悉国家方针政策,重点培养能查能说能写本领以外,还要养成开展研究的思维方式和工作习惯,实现“政治—政策—项目—资金”这一主线在审计工作中双向贯通、首尾循环、正反可逆。研究能力不仅是新时代做好审计工作的必备的基本素质,更是需要审计人员在审计实践中用行动诠释的一种职业自觉。

审计应用研究助力做实研究型审计的优势分析

从我国 40 年的国家审计发展历程看,边研究、边实践、边总结、边提升,是一条贯穿始终的重要经验。实践是理论的基础,理论源自实践,经过实践检验的理论又反作用于实践、指导实践。实践创新是理论创新的源泉和发展动力。理论创新产生于实践创新的需要,是在原基础上的提高和发展。审计应用研究在助力做实研究型审计方面的优势主要体现在以下四方面:

一是获取政策研究资料方面的优势。开展研究型审计,需要着眼宏观研究“国之大者”,而政策研究是“政治—政策—项目—资金”这一主线承上启下的关键一环,资金、项目的背后都有政策,政策背后反映的都是政治。在开展研究型审计过程中,需要研究党中央的决策部署、习近平总书记的重要指示批示精神,相关领域的战略安排,特别是政治要求下的政策安排,政策安排中的重点项目和资金。也就是要把审计对象所在行业的政策问题、政策目标、政策方案和政策评价标准等各方面情况摸准吃透,需要日常持续跟进地关注,下足研究功夫,做好应用型理论研究。占有充分足够的资料是深入开展分析研究的前提。在对审计对象开展应用型审计理论研究过程中,一方面,要密切关注通过互联网、公开出版物以及相关数据库等传播的关于研究对象的历史、现在和未来的信息资料,对多方渠道获取的行业主管部门、专业学者等观点和相关研究资料进行系统的思维加工,从独立第三方监督的视角形成审计特有的观点和看法;另一方面,资料获取权是国家审计开展审计工作的基本权限,在开展应用型理论研究过程中,为了弄清项目、资金背后的政策,可以要求对被审计单位提供的相关资料开展针对性研究和分析。获取资料的优势恰能满足研究型审计的需要,有助于推动形成独立的观点,通过加强政策研究更好地服务审计实践。

二是分析信息数据方面的优势。审计机关的最终产品是信息,而信息产品来自对审计对象的数据和相关资料的提炼和加工。在信息化、数字化、大数据和智能化的时代,分析信息数据是审计机关开展审计工作、推动研究型审计的重要抓手,特别是在审计对象利用现代技术的环境下,审计机关采用了“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式,分析信息数据的重要性日益突出。正确的分析方法是提高政策分析效率、保证分析结果正确的重要工具,是开展研究型审计的重要手段。在国家审计的长期发展中,从手工翻账本到计算机审计,再到大数据审计,也就是在传统查物资流、资金流的基础上,注重统计分析,研究总体情况,发现问题线索,提高工作效率。随着分析信息数据手段的不断改进和完善,在应用型理论研究领域已经总结提炼形成了较完备的方法体系,包括比较分析、历史分析、推理等具体方法和归纳演绎、系统分析、定量和定性分析等辩证思维的基本方法,而这些分析信息数据的方法体系,既是长期实践经验的总结,更是开展经济监督的独特优势。

三是培养专业队伍方面的优势。“人是生产力中最活跃、最革命的因素”,审计事业的发展最终要靠人。经过多年的发展,国家审计已经锻造了一支“信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁”的审计干部队伍,这是审计事业发展的宝贵财富。一直以来,应用型审计理论创新的主体包括审计一线的实务人员和服务审计实践的科研人员,他们要么直接从事审计实践,要么通过调查研究深入了解审计实践,探究审计过程中遇到的热点难点问题,谋划解决对策。在研究型审计中,审计一线的实务人员,主要是针对审计实践中的具体问题开展应用型研究,更多的是从对策和技术着手,解决实际问题,发挥专家作用 ;而服务审计实践的科研人员,主要是针对审计实践中的某一类问题开展应用型研究,提炼总结可推广可复制的经验,解决的是普遍性和共性问题,发挥学者作用。在理论研究中,坚持做到理论和实务相结合,培养了一大批审计人员多思考、勤思考的习惯,梳理总结国家宏观经济政策,围绕审计项目重点难点进行讨论分析,对现实问题提出自己的想法和观点,通过工作互动和交流学习,不断增强分析问题、解决问题的本领,为深入推进研究型审计提供人才基础。

四是凝聚专家方面的优势。审计是一种专家行为,需要各方面专家的参与,博采众长,汇集各方专家智慧。这些专家既有来自审计机关内部的,也有来自审计机关外部的;既有直接从事审计工作或研究审计工作的,也有来自审计领域之外的;既有研究国内审计的,也有研究国外审计的。基于审计的研究,要从揭示的问题入手,既需要围绕资金、项目和政策开展研究,还需要紧盯行业动态、学术研究,及时掌握专家学者的前沿研究情况,了解专家学者的关注点、研究点。在收 集归纳各方观点的基础上,联系审计实际,聚焦审计问题,形成审计观点。研究的学术交流和研讨,能够发现并凝聚许多对于某一行业或领域问题有见地的专家学者,从而可以通过充分发挥专家学者的“智囊”作用,聚焦经济社会发展的堵点、痛点、难点进行研究,汇集更多智慧、凝聚更大力量,助力推进审计工作做深做透。如审计机关邀请相关行业领域专家就政策背景、改革方向、发展趋势等进行细致深入讲解,为实施审计奠定良好基础,帮助审计人员在有限的时间内快速进入状态、锁定问题,做到鲜明精准。审计机关也可通过组织召开座谈会、研讨会、论坛等方式,总结实践经验、解决实践难题、谋划未来发展,审计人员与专家共同围绕关心的话题开展探讨交流,集思广益,更容易碰撞产生思想之花,审计机关还可通过特约审计员制度,邀请知名专家学者参与审计、宣传审计。

审计应用研究助力做实研究型审计

开展审计理论研究,并不是为了研究而研究、脱离实际工作脱节造成“两张皮”,而是要紧贴审计工作需求、聚焦审计工作实践,运用理论解决实际问题,做到“研以致用”“以研促审”,把审计理论创新转化为推动审计工作高质量发展的实践力量。因此,审计理论创新助力做实研究型审计应做到以下三点:

一是深入开展应用型研究,特别是审计对象的研究,立足解决实际问题。开展应用型研究,并不是胡子眉毛一把抓,而是要突出研究“国之大者”、研究审计对象,视野要开阔,思路要开拓,思维要活跃,紧盯行业动态、学术研究,及时掌握主管部门和专家学者的前沿研究情况,了解各方面的观点,不能在审计自己的“一亩三分地”里搞低端重复无效的研究。通过持续长期的研究和关注,成为经济监督领域里的行家里手,才能有助于做到揭示问题精准,提出的意见建议具体有效。如财政审计领域研究,对预算管理制度改革、税收征管制度改革等财政领域相关问题的历史沿革、发展现状、改革方向等持续关注,有着深入的研究,提出的审计建议有着独到的见解。

二是研究目标要明确,始终坚持审计立场和改革视角。不能脱离实际研究,也不能盲目地研究。不了解审计、不带着问题和目标单纯地去研究,既找不到审计对象的风险点,也摸不到改革的关键点,难以做到有的放矢。如在审前准备阶段,研究目的在于把准审计方向,把对党和国家大政方针以及审计对象的研究转化为编制审计实施方案的思路;审计实施阶段,研究目的在于聚焦审计重点,抓住审计对象的重点问题,查深查透,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面;审计报告阶段,研究目的在于把准揭示问题的角度、挖掘问题的深度、成果提炼的高度、提出建议的精度,形成高质量的审计成果。只有带着问题,始终坚持审计立场和改革视角,以问题为课题,才能真正做到知己知彼,避免盲人摸象、一叶障目,审计理论研究成果才有价值,才能服务审计实践,推动审计工作高质量发展。

三是研究要注重时效性,着眼于当前和未来一段时期体制机制方面的研究。理论研究要紧盯审计实践,只有有针对性地开展前置性研究,并着眼于当前和未来一段时期体制机制方面的问题,研究成果才能更好地为审计实践提供有益参考。如果不注重研究的时效性,再精美的研究成果也只能成为明日黄花而束之高阁,无法转化为审计“生产力”,更谈不上助力做实研究型审计。(作者王彪华、王慧单位系审计署审计科研所)