建设工程排污费征缴乱象亟待规范

在近几次的政府投资建设项目审计中，笔者对建设工程排污费的缴纳问题进行了延伸调查，发现当前建设工程排污费征缴乱象纷呈，亟待规范。

一、存在的主要问题

㈠缴纳主体难以认定。根据《环境保护法》第43条和《排污费征收使用管理条例》第2条的规定，只有“直接排污者”才是排污费的缴纳主体。建设工程施工过程中，建设单位和施工单位均有可能成为排污费的缴纳主体。例如，在扬尘排污费方面，《大气污染防治法》第69条规定要求施工承包合同中应当明确施工单位承担扬尘污染防治责任，施工单位作为工地扬尘的直接产生者应当成为缴纳主体，而建设单位认为该条款是针对施工承包合同的规定，并非强制性要求，可与施工单位协商处理，环保机关也偏向于建设单位作为缴纳主体。由于工程排污费最终计入工程造价，因此最终由建设单位还是施工单位承担工程排污费由双方自行协商确定。

㈡建设单位代扣代缴工程排污费难以落实。根据《环境保护法》第43条规定:“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费。”施工单位作为建设工程施工过程中的直接排污者，理应缴纳排污费，但由其直接缴纳排污费存在征收成本高、征收难等问题，部分地区增设代扣代缴环节规定建设单位作为工程排污费的缴纳主体。然而在工程排污费的征缴过程中，建设单位依据《水污染防治法》第44条“向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。”的规定，在缴纳污水处理费的前提下不再缴纳工程排污费。更有甚者，部分政府性质的企业（诸如城建投）将建设工程排污费截留，用于弥补单位的经费不足。

㈢建设工程排污费征缴未严格做到依法、全面、足额。

调查发现，环保机关在征收建设工程排污费过程中未能严格按照有关法律法规规定,及时地向项目单位全面、足额征收相关工程排污费用，甚至存在“协商收费”、“以物抵费”等现象。主要原因是地方政府将减免建设工程排污费作为扶持企业的一种手段由政府出面干预核减排污费，或通过“先征后补”方式作为一项“照顾政策”来缓减政府性质的企业在项目建设中的筹资压力；有的企业因资金周转困难而无力按时足额缴纳，环保机关只能以砖、水泥等建材进行扣押抵顶或自行减免其应缴纳的工程排污费。

二、对策与建议

㈠区分建设、施工单位在建设工程排污费征缴过程中的角色。建设工程施工过程中，施工单位直接负责工程建设，是污染物的直接产生者，理应缴纳排污费。然而，施工单位是根据与建设单位签订的《建设工程施工合同》承担工程建设，施工单位由建设单位公开招标确定，且工程建设的最终成果由建设单位享有。如果施工单位直接向环保机关缴纳排污费，那么排污费不列入建设工程招投标文件中，工程概算不能如实反映排污费，进而刺激施工单位以欺骗、隐瞒手段逃避缴纳排污费；若环保机关向建设单位征收排污费，建设单位再通过抵扣工程款的形式将其向施工单位转移，可以促使排污费在招投标文件的工程造价中体现。笔者认为，以上两种征缴方式，施工单位作为直接排污者的角色并没有发生变化，存在的差异是应当由施工单位直接缴纳，还是由建设单位代扣代缴之后再通过建设工程施工合同由施工单位最终承担，实践中的两种做法在工程排污费的征缴过程中并不存在直接的冲突。

㈡建议后续修法立法时明确建设单位代扣代缴的主体责任。关于由建设单位还是施工单位缴纳排污费的争论，其核心在于认定建设工程施工过程中的直接排污者。根据谁污染谁缴纳的原则，其最终承担者的角色不因缴纳方式而发生改变。笔者认为，在工程排污费的征缴过程中，以施工单位作为排污费的最终承担者并不意味着环保机关直接向施工单位征收排污费，而是通过向建设单位预征排污费，再由建设单位在工程结算中进行抵扣的方式进行征缴，保障在合法行政的前提下兼顾行政效率。此外，通过立法明确规定在建设工程招投标文件中增设建设单位代扣代缴环节，有助于环保机关提前介入到建设工程项目的监管，强化环保机关对建设工程的监督管理，符合环境法的源头治理基本思路。

㈢建立健全建设工程排污费征缴制度以促规范管理。一是由建设单位集中向环保机关申报并缴纳排污费，避免同一建设工程项目多个施工单位对不同标段的工程进行多次申报，环保机关反复核定的程序冗杂及征收难度。二是建设单位应当将工程排污费作为不可竞争费用列入工程概(预)算，投标人不得将该项费用让利作为竞争投标的条件参与工程投标，且应在建设工程施工合同中明确施工单位承担污染物防治责任。三是竣工决算审计公告后，环保机关应对建设工程排污费进行复核，并对超出预征部分要求建设单位及时补缴。四是建设单位有权在工程最终结算时在总价款中抵扣代施工单位缴纳的排污费。(津市局 王雄杰)