审计观察 |全面预算绩效管理背景下审计实践与思考

党的十九大报告提出要加快建立现代财政制度，全面实施绩效管理。2018年9月，中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，增强政府公信力和执行力。预算绩效管理作为规范和提高行政管理能力的重要手段，已成为现阶段财政管理工作的重点。财政资金绩效审计作为当前监督财政资金绩效的重要方式，在强化政府职能、提升公共服务的质量和水平、建立高效廉洁政府、推动国家治理体系和治理能力现代化等方面的积极作用越来越凸显。笔者在2020年度区本级预算执行审计中，对预算绩效管理情况进行了重点审计，通过查找不足、分析原因、提出审计建议，帮助财政部门有效提升管理能力。本文基于审计视角，结合当前预算绩效管理中存在的不足，对加强绩效管理工作提出几点建议，并就如何进一步提升绩效审计成效问题进行探讨。

一、预算绩效管理中存在的不足

（一）预算绩效管理意识不强。在预算绩效推进的历程中，已基本形成了以财政项目支出绩效评价为主的预算绩效管理体系，但部分预算单位仍没有对全面预算绩效管理的意义和作用有深刻认识，工作上还停留在完成预算执行，完成预算内容的任务上，并没有将工作重点集中在产出结果及效益上。同时，因为项目立项准备不足，调研不够深入，预算编制不够准确，预算资金执行都困难重重，更无暇顾及资金使用效果，自然预算绩效管理也流于形式。

（二）绩效目标设置不科学。预算绩效目标应是财政预算资金在一定期限内达到的产出和效果。一些单位设置的目标没有满足本单位战略发展的要求，没有考虑中期规划与短期目标的关系，缺少长期跟踪评价；绩效目标设定过于宏观，不够细化，无法量化，很难作为评价标准使用。同时存在避重就轻，选择能达到的最低水平，没有体现出资金使用或发展的应有水平。如部分预算单位未对质量、成本等重要指标做出具体目标设置；自评不完善，部分预算单位绩效自评表虽设置了一二三级指标，但连最基本的标准分也未设置，同时未对一二三级指标进行自我评价；部分项目存在事前未进行项目评估、事中未执行绩效监控、项目完成后未进行绩效评价等绩效管理问题。

（三）评价结果运用不充分。一方面，因现阶段预算绩效评价仅停留在“填表”阶段，很多项目虽然实施了绩效评价，但因评价结果中没有突出预算管理和资金使用效益方面的量化结论，监管部门未能精准对预算绩效进行全过程评估，评价结果也未能与财政资金拨付进度有效结合，促进强化绩效管理的推动作用不明显,预算绩效管理流于形式。另一方面，财政部门没有压实各部门的绩效管理责任，绩效自评得分普遍都偏高，自评质量比较低，对预算绩效目标实现程度及绩效管理情况反映不够准确。绩效评价结果形成后，没有采取下一步的跟踪措施，绩效结果反馈制度和绩效问题整改责任没有落到实处，进而导致绩效评价结果不能发挥出真正的作用。只是单纯地将绩效结果当成工作的一个流程，缺乏对绩效评价的重视和深入了解运用。

二、加强绩效管理工作的建议

（一）加大对预算绩效管理工作的考核力度。各级预算单位既是预算编制、执行的责任主体，同时也是预算绩效管理的责任主体，只有压实预算单位的主体责任，预算绩效管理制度、改革举措才能落实落细。改进和提升预算绩效管理工作需要加大考核力度，将绩效管理纳入政府部门工作绩效考核，通过刚性约束不断强化预算部门的主体意识、责任意识，转变管理观念，引导预算部门切实提高预算绩效管理工作的自觉性和主动性，真正形成“政府领导、财政推动、部门负责”的工作格局。

（二）提升预算绩效目标编制的科学性。财政部门要指导各预算单位做好绩效目标的编制工作，因地制宜地制定共性指标和个性指标，在不同项目核心绩效指标的细化、量化上下功夫，做到预算指标能全面、科学地评价本部门项目资金运用情况，为部门编制预算、开展绩效评价等工作提供科学、准确的依据。同时，对实施绩效目标完成程度和预算执行进度进行双监控，特别是社会关注度较高、影响范围广以及年度重点实施的项目，监控预算资金拨付、预算单位实际支出以及结转结余情况，做到资金支付进度与项目实施相匹配。

（三）进一步强化绩效评价结果运用。一是根据评价结果，针对评价过程中发现的问题，督促相关预算单位制定切实可行的整改方案，确保整改措施落实到位。二是将绩效评价结果与部门预算资金的安排紧密挂钩，作为调整支出结构和完善政策制度的重要依据，对绩效较好的项目优先安排资金。三是对未使用财政资金的项目或者使用了财政资金而效益较差的项目，在下一年度减少财政资金安排，增强部门预算单位对预算绩效管理重视度。促使部门逐步形成以绩效为目标，以结果为导向，既重视支出责任和成本，又重视产出和结果的预算绩效管理新理念。

三、对提升绩效审计成效的思考

面对财政资金绩效管理存在的问题，我们需要进一步思考，将绩效审计作为一项重要的创新工作来探索、实践，为促进资源的有效配置而发挥应有的作用。

（一）强化顶层设计。在项目计划制定上，加强不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接，积极探索融合式审计项目。通过全面实施预算绩效审计，优化资源配置，努力实现“一审多果”和“一果多用”。如：将预算绩效审计同重大政策措施跟踪审计相结合，加大对各部门单位贯彻落实国家重大政策措施和宏观调控的具体部署、执行进度、实际效果等方面进行监督检查，切实找准预算绩效审计工作的切入方向；将预算绩效审计同领导干部经济责任审计相结合，重点关注个别领导干部盲目决策或追求个人政绩造成严重损失浪费等问题，完善绩效管理措施，推动区域经济高质量发展。

（二）拓展审计覆盖面。在审计过程中，审计部门应加强对预算编制、预算执行、决算评价及结果运用等各个环节的分析和评价,以问题为导向，重点审查绩效目标设定的充分性和合理性、纳入预算绩效监控范围项目的完整性和实效性、绩效自评全覆盖程度以及重点绩效评价常态机制是否建立健全、绩效评价结果与预算安排及政策调整是否挂钩等，建立一套评价指标清晰、评价标准公正和评价方法切实可行的绩效评价体系。

（三）提升审计人员业务能力。一是要加大对审计人员财经法规等专业知识以及大数据审计的培养，创新审计技术方法，将大数据分析融入资金绩效的数据分析、疑点锁定等具体审计活动中，推广应用SQL查询语句、统计分析等技术在预算绩效审计中的应用，促使形成科学的全面预算绩效审计方法体系;二是在审计入户前，有针对性地对绩效审计的内容、方法等开展培训,形成绩效审计思维模式,提升绩效审计能力,提高绩效审计的质量。

（四）加大审计成果运用。针对预算绩效审计发现的具有普遍性或者个别的苗头性、倾向性问题进行归纳汇总，并形成审计信息或专报，从体制机制上查找问题存在的根源，提出规范和改进管理的审计建议，促使各预算单位进一步规范基础工作，完善内部管理，提高财政资金绩效。充分发挥审计“治已病、防未病”作用。（作者：刘晓林 单位：北京市石景山区审计局）