近年来，我市政府投资规模急剧增长，对政府投资审计工作提出了新的更高要求,本文结合我市投资审计工作现状、发展瓶颈及外地成功经验等方面情况，就如何理顺体制机制，强化政府投资项目审计监督，谈几点看法。

　　一、市本级政府投资审计工作现状及发展瓶颈

　　（一）市本级政府投资审计工作开展概况

　　2007年以来，市审计局将政府投资建设项目的审计监督纳入该局工作重点，相对固定2个查证科室、8至9名审计人员集中开展建设项目审计。2008年通过政府安排的40万元专项资金聘请部分中介机构和造价工程师协助审计，审计内容由传统的财务收支向建设程序、工程造价等方面拓展。今年年初，市委、市政府批准成立了政府投资审计专业局，作为市审计局的隶属机构，负责对政府性投资建设项目概（预）算执行情况和决算、政府融资为主的公司、企业财务收支情况进行审计，委托审计项目招投标和对委托审计项目进行管理。为充实审计力量，该局通过政府公开采购建立了由5家甲级和6家乙级资质组成的“造价咨询机构库”，并运用该库于7月份对常德大道改扩建工程项目试点开展了全面跟踪审计。

　　4年来，市审计局共完成政府投资建设项目审计73个、专项审计调查8个，审计总投资25.28亿元，涉及城市基础设施、保障性住房、水利交通、医院学校和机关大楼等建设领域。通过审计，审减工程造价5.12亿元，综合审减率20.28﹪，查收缴入国库资金0.12亿元。

　　（二）我市政府投资审计面临的发展瓶颈。

　　当前我市政府投资审计工作虽已开展,但在制度保障 、职责划分、审计覆盖面 、审计力量 、经费保障、审计机关内部质量控制管理等诸多方面与政府对投资审计工作的事求,存在很大的差距，体现在：一是政府投资审计管理体制未理顺，国家审计机关的主导地位未充分发挥，在个别县市甚至有被替代之势，国家审计的权威性、主导性被弱化、淡化，审计的终审地位未真正确立。二是对政府投资建设项目监管职责权限划分不清。相关监督部门未按行政职权决策、执行、监督“三权”分立的要求，建立起既分工负责又相互配合的完整的监督机制。多头重复监督问题较为突出，监管效益低下。三是政府投资审计覆盖面不广，所有政府投资建设项目，没有实行必审制。2007- 2010年，市审计局共完成政府投资工程造价审计项目73个，审计工程总投资仅25亿元，年均仅6亿元，离“全面审计”的要求相距甚远。随着当前政府投资力度的不断加大，市委市政府对审计部门提出了重大项目全程跟踪审计的要求，但我局目前这块工作仍然处于起步阶段，难以对政府投资项目的事前、事中、事后进行全过程全方位监督。四是投资审计专项经费、专业人才缺乏长效保障机制，直接制约政府投资审计工作的全面大规模铺开。表现为：经费规模偏小，目前执行的仍是2007年财政安排的40万元的年包干指标；经费来源缺乏制度保障，开展政府投资审计所需经费未列入年度财政预算；工程造价审计专业人才匮乏，目前我局具有注册造价师资质的有3人，具有国家级注册造价师资质并在一线工作的仅1人。五是审计机关有关政府投资审计规范化管理基础工作薄弱，相关配套管理制度很不完善。如审计机关内部审计质量控制措施、对社会中介从事政府投资审计的管理、建设单位高估冒算工程预决算、审计结果的运用、审计问责等问题未形成一整套的标本兼治的具有普遍约束力的制度规范。

　　二、外地政府投资审计工作的主要经验

　　为了更好地学习借鉴外地投资审计先进经验和做法，我局先后赴长沙、郴州、杭州、厦门、成都、鄂尔多斯进行实地考察调研。综合了国内有代表性的投资审计模式，主要有以下四大类：

　　一是“大一统”监管模式。以经济发达地区深圳、长沙等地为代表，政府整合发改、住建、财政等部门职能，成立政府投资审计专业局，将政府投资建设项目经济监督权全部交由该专业局实施，从根本上彻底改变同一个政府部门既当“运动员”又当“裁判员”的现状。鄂尔多斯市虽保留财政评审中心，但实际工作情况类似此模式。这一模式是经济建设发展较快地区经多年摸索以后逐步形成的，是目前最先进最成熟的做法。此模式权责集中，行政成本低、效率高，但改革力度大、冲击大，内部风险控制要求高。二是“分层”监管模式。以我市2010年以前“三审制”为代表，发改、住建（含建设单位）、财政、审计等部门在各自职责范围内，对政府投资建设项目分别逐步开展稽查、初审、评审、审计。这一模式是地方经济建设发展初期，政府投资规模较小阶段所普遍采用的最传统做法。此模式有利于充分发挥各部门职能作用，层层把关、相互监督，但行政成本较高、效率较低。三是“分块”监管模式。主要有两种，一种是以杭州等地为代表，将政府投资建设项目主要按资金管理方式分为预算内和预算外两大块，分别由财政、审计部门负责进行评审和审计。另一种是以厦门和我市目前运行的为代表，审计部门每年选定部分重点项目纳入审计计划后抄送财政部门，不经过财政评审直接进行竣工决算审计。这一模式是地方经济建设快速发展过程中开展的一种有益尝试。此类模式行政成本较低、效率较高，但权责不够分明，审计监督盲区较大，标准口径难统一，被监督对象无所适从，也不利相互监督。四是“分段”监管模式。以郴州及我市部分区、县等地为代表，政府投资建设项目的经济监管主要由财政、审计部门实施，财政部门主要负责资金筹拨、概预算及调整评审等的监管工作，审计部门主要负责结算及决算审计、重大项目跟踪审计等的监督工作。这一模式是地方经济建设步入快车道后，借鉴深圳经验开展的一种折中探索。此模式权责分明，各管一头、相互制衡、相互促进，行政成本较低、效率较高，但仍属中度改革，建设单位放弃初审权，财政部门退出决算评审。

　　综合长沙等地政府投资审计的成功经验，主要有以下几项共同点：

　　(一)立法立规,从制度上保证了国家审计机关在政府投资审计中的主导地位。据调查，目前国内大部分地方均先后制定发布了地方性的政府投资审计监督条例、办法。如深圳市的《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》，有四大“看点”：一是实现了对所有政府投资项目实行审计监督的全面覆盖，同时，有重点地对投资额大、关系国计民生的项目实行各个环节的全面审计；二是实现了监督与管理相分离，保证独立审计，有利于审计机关充分发挥高层次经济监督部门的作用；三是要求从项目建设各环节实施审计，突出工程造价审计，以实现节约政府投资，减少损失浪费，促进提高投资效益的目的；四是确立了政府投资项目绩效审计制度，对项目绩效审计的范围、内容、程序和作用作出了具体规定，为全面推行项目绩效审计提供了坚实的法制保障。银川市人大常委会通过了《银川市政府投资项目审计监督条例》；鄂尔多斯市人民政府发布了《鄂尔多斯市政府投资项目审计暂行办法》及《鄂尔多斯市人民政府关于印发鄂尔多斯市政府投资项目审计办法实施细则的通知》；长沙市政府发布了《长沙市政府投资建设项目审计监督办法》；杭州市政府以市长令的形式发布了《杭州市国家建设项目审计办法》；厦门市出台了《厦门市建设项目竣工决算审计监督办法》；郴州市政府发布了《郴州市国家建设项目审计监督办法》及《关于进一步做好政府投资项目审计监督工作的意见》。综合上述地方性法规规章的要点，主要对政府投资项目的审计监督作出了如下明确的界定：一是明确了审计监督的主体，即国家审计机关是政府投资项目审计监督的主体，审计机关依法独立开展审计监督，不受其他机关、团体和个人干涉；二是明确了审计监督职责，即在“决策、执行、监督”三权分立的行政体制中，审计机关处监督环节，是一种不可替代的对其他业务管理部门的综合性的再监督；三是明确了审计范围，即所有政府投资项目实行必审制，不留监督盲区；四是明确了审计决定与结论的法律地位，审计决定和结论具有法律约束力，所有政府投资项目资金结算、竣工决算须以审计机关的审计决定和结论为准，未经审计机关审计，一律不得办理工程的结算与决算；五是明确了审计专业力量的配备、审计专项经费保障等现实问题。上述规定的施行，为政府投资审计工作的开展与规范运作提供了法律保证。

　　(二)人员机构陆续配备，审计力量不断加强。一是国家审计机关从事投资审计工作的专业人员不断加强，专业审计机构逐步建立。长沙市借鉴深圳经验，经政府常务会议研究决定，遵照“依法依规，决策、执行、监督适度分开，结合本地实际和提高效能的原则”，撤销了长沙市财政投资评审中心，组建了长沙市政府投资审计专业局，为长沙市审计局的副处级直属机构，行政编制16人，到目前为止，正式编制与合同制聘用人员达50人。杭州市审计局从事投资审计工作的专业人员为13人。郴州市审计局投资审计工作由内设的5个科室完成，共计14人。鄂尔多斯市审计局在保留投资审计科的基础上，成立了政府投资审计中心，新增了10名事业编制。厦门市审计部门正在向市委、市政府申报成立政府投资审计专业局。二是大量借助社会审计力量。长沙市审计局每年聘请全市67家合格中介机构进行投资项目初审；杭州市审计局每年聘请25家中介机构中的250余名专业人员从事投资项目初审；郴州市审计局的政府投资项目初审工作也全部从本市20余家中介机构中聘用专业人员进行。

　　(三)建立健全内外部规章制度，创新投资项目审计质量保证体系。为了明确审计责任，降低审计风险，提高审计质量和效率，深圳、长沙、鄂尔多斯、杭州、郴州等均结合各地实际，陆续制定和完善了一整套内外部审计质量监督控体系，对审计过程、质量控制实施相应的层级控制措施。一是实行必审制，确保所有政府投资建设项目不游离于审计监督视野之外。二是直接委托初审，为降低行政成本和促进行政提速，切断施工单位与建设单位的经济联系，由政府授权审计机关对施工单位报送的工程决算直接委托开展初审，建设单位不再委托中介机构进行审核。三是严格复审把关，为加强对聘请机构和人员的监督管理，深圳、长沙市审计局实行“三审定审”制（即：社会中介初审、投资审计专业局聘请专家复审、投资审计专业局国家审计人员定审），鄂尔多斯、杭州、郴州市审计局实行“二审定审”制（即：社会中介初审、投资审计部门和外聘专家复审定审），并建立完善了质量、时效、廉政考核办法及末位淘汰制度。

　　(四)费保障措施得力，充分保证了开展政府投资审计专项经费之需要。从三地的情况看，共同之处有二：一是政府投资审计经费主要由审计机关的投资审计专项经费、聘请审计专家经费、购买社会服务经费等三大块组成，其中前两项均列入本级财政预算予以充分保障；二是审计机关聘请专家费用经考核按年人均10万元左右支付，购买社会服务经费由政府按物价部门收费文件标准统一下浮后予以支付。而购买社会服务经费的来源方式则有所不同，深圳、长沙市政府全部通过预算每年直接安排经费2000多万元，鄂尔多斯、杭州市政府除每年安排1000多万元和郴州市政府每年安排400多万元预算资金外，还间接通过列入政府投资项目建设成本解决部分重点工程跟踪审计的工作经费之需。

　　三、投资审计改革必然性

　　(一)法律有明确规定和要求。一是审计监督的主体地位是国家法律予以确立的。《审计法》第五条、第二十二条都有明确规定。二是实行必审制和重大项目跟踪审计制有明确要求。温家宝总理对全国审计工作作出重要指示：“全面审计，突出重点。”、“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。陈文浩市长今年6月来市审计局现场办公，作出重要指示：要有精简效能的思维，政府投资项目监管要在保证质量的基础上，提高行政效率、降低行政成本，审计目标是全覆盖，审计为终审结论，财政管好入口关、审计把好出口关。

　　(二)形势有迫切需要。一是我市政府投资的快速增长亟待投资审计全面跟进。“十二五”期间我市规划了800个建设项目，总投资8000亿元，今明两年内80%的项目要争取落地。今年安排重点建设项目200个，年度计划投资300亿元，据初步统计，其中市本级审计监督管辖范围内的政府投资重点建设项目有63个，总投资278亿元，今年累计完成投资将达110亿元。二是市本级政府投资审计工作现状亟待改善。目前，我局平均每年抽查审计项目20个，涉及6亿多投资，项目选定有较大的随意性，形成了较大的监督盲区，且事前、事中监督还处于试点阶段。审计在政府投资中的监督职能作用未得到充分发挥，部门联动机制还未有效建立，审计成果运用还不够充分，审计力量和经费缺乏灵活机制和有效保障，与外地先进市州比较已形成较大差距。

　　(三)实施有行政效益。一是有利于监督与管理相分离。依据行政职权“决策、执行、监督”相对分离、相互制衡的要求，建立权责分工明确的工程造价监管模式，财政管好入口关、审计把好出口关，能有效化解部门职能交叉矛盾,既有利于审计机关充分发挥高层次经济监督部门的作用，也有利于财政部门集中精力抓好管理、接受外部监督保护干部。二是有利于整合资源、优势互补。当前政府投资急剧增长与监管力量相对不足的矛盾已相当突出，通过源、合理分工、形成合力势在必行。在政府投资的决策过程中财政部门参与程度较高，政府投资资金的筹集与规模的控制，均要求财政部门充分发挥其职能作用，对建设单位申报的项目预(概)算的真实性、准确性、完整性进行及时评审，财政部门有较明显的优势。审计机关依据《审计法》赋予的职责，监督建设单位严格执行预算，运用跟踪审计成果开展决算审计，既是职责所在，更是相互制衡、相互促进。三是有利于行政提速、降低成本。通过合理的职责分工，财政部门集中力量抓好预(概)算的评审，促进项目及时开工，审计部门依法对预算执行情况和决算进行审计监督，促进项目高效、安全、廉洁运行，可以有效达到避免重复监督、提高监管效益、促进行政提速的目的。

　　四、推动我市政府投资审计工作的思路

　　当前，市委市政府对审计工作非常关注与重视。年初设立了常德市政府投资审计专业局，并经市委常委会研究同意升格为副处级单位，市政府第44次常务会议决议由我局草拟《常德市政府投资建设项目审计监督办法》，以市政府令的形式发布。今年6月，陈文浩市长、刘小明常务副市长带领市政府办、市财政局等部门主要负责人到我局现场办公，就《监督办法》起草情况听取专题汇报并作出重要批示。我们要以此为契机，认真谋划，努力开创投资审计工作新局面。当前和今后一段时期要着重作好以下几个方面的工作。

　　一是积极汇报，多方沟通，早日出台《常德市政府投资项目审计监督办法》，为我市政府投资审计工作的顺利开展提供制度保障。通过该办法的出台，彻底解决长期制约我市投资审计工作发展体制弊端，具体来说要达到如下效果，一是确立必审制，全市所有政府投资项目必须接受审计部门的审计监督；二是确立审计终审制，审计结论和决定是政府投资项目办理结算和决算的法律依据；三是确立合适的监管模式，实施高效廉洁的符合常德实践的审计模式；四是确立审计专项经费及专业人才队伍建设长效保障机制。

　　二是不断强化政府投资审计规范化管理的基础工作，建立健全新形势下投资审计的管理制度与措施。《办法》的出台，仅提供了纲领性的规定，如何具体操作、高效管理这将是一个漫长且复杂过程。我们重点将在审计业务操作规程、审计质量控制措施、审计保障制度这三个主要方面积极探索，形成一整套具有常德特色的投资审计管理制度。

　　三是创新审计方式方法，积极运用现代审计手段，提高工作效率。审计监督作为政府投资项目管理程序中的重要环节，审计效率直接影响政府投资项目整体效益的充分发挥，审计部门应在确保质量的基础上，积极探索运用现代审计方式与技术手段，最大限度地满足政府投资项目建设提质提速的需求。

        四是加强廉政建设，防范审计风险。一方面注重加强廉政教育，增强反腐自觉性；另一方面建立严格的制度，以制度管人，管住人。