浅议行长责任审计与权力约束监督问题
| 没有制约的权力是危险的权力。对各级行长开展经济责任审计，是对权力制约的一种有效手段。如何发挥行长责任审计在权力制约中的作用？本文结合审计工作实际作一些探讨。 一、行长责任审计在权力制约中具有重要作用 各级行领导干部在履行职责的同时，必须赋予相应的权力，对权力的制约，是为了促使其更好地履行义务。目前我国银行实行的是一级法人体制下的分级负责制，各级行行长集人、财、物于一身，对其经济责任、经济行为及经济关系定期开展审计，以法规来监督制约，体现了依法治行的必然要求。近几年的实践充分证明，行长责任审计是银行反腐倡廉的一把“利剑”，是预防职务犯罪，减少决策失误，规避信贷资产损失浪费的重大举措。尤其在对各级行领导干部的权力监督、权力制约和促进依法治行等方面所发挥的作用，是其它权力监督方式所无法替代的，其重要作用主要表现在以下四个方面： 1、决策参谋作用。我们知道，在所有的失误中，决策失误是最大的失误，而且地位越高、权力越大，决策失误给国家和人民造成的损失也就越大。在近几年的行长责任审计实践中，我们经常发现一些银行领导干部在经营管理决策中，不搞调查研究，不充分论证，不发扬民主，个人说了算，导致不该放的款放了，不该支的钱支了，不该办的事办了，不仅老贷款收不回，老包袱未消化，老问题未解决，又造成新的信贷资金沉淀，增添新的财务包袱，出现了新的问题，给国家银行造成了巨大的资金损失。通过对各级行行长开展经济责任审计，能够及时发现被审行领导干部在经营管理决策中存在的一些失误和纰漏，为其以后克服不足、完善措施，作出正确、合理的经营管理决策起到良好的促进作用，最终确保决策程序向规范化、科学化的方向发展。更为重要的是在审计过程中，还可以及时地制止错误决策的执行，使其将会造成的损失减少到最低程度。 2、揭露问题、促进整改作用。在审计中我们还时常发现，有的行领导干部法纪观念淡薄，规范经营意识差，为完成上级行下达的各项经营指标及突出自己的“政绩”，常常采取诸如多提少摊，应支不支，做假账、假表、报假数字等方式，造成部分经营指标严重失真，从而误导上级行的正确经营决策；还有的行领导干部为谋取个人私利或“小团体”利益，搞账外经营，收入不上账，私设“小金库”，或挤占、挪用客户资金，贪污、损失浪费信贷资金等。通过开展各级行行长经济责任审计，把主要违规违纪问题揭露出来，分析原因，界定责任，促进整改。同时在揭露问题，分析原因的基础上，提出恰当的审计评价和切实可行的审计建议，对被审行和个人有着积极的促进作用。一方面在对责任者作出客观公正评价的同时，对被审行的经营状况和管理水平进行了综合分析，使其扬长避短，健康顺利地向前发展；另一方面通过下达审计整改意见书和审计处理决定等形式，能进一步促进被审行改善内部管理，提高经营效益，促使被审计领导干部和所在行依法治行、依法管理，从而依法保护客户及被审行的合法权益，促进被审行依法合规经营。 3、预防教育作用。行长责任审计立足于经营指标和经济责任审计，落脚点在于查明个人经济责任，既对事又对人，同时还与其它审计项目有机结合，而且审计涉及银行领导干部任职期间一般较长，往往能够发现年度常规审计中隐藏较深、不易发现的问题，进而查出违法犯罪的线索，及时移送纪检、监察部门和司法机关查处，惩治腐败分子。这有利于纪检、组织部门及时掌握各级行领导干部廉政勤政制度的落实情况，促进领导干部时刻绷紧廉政建设这根弦，起到预防、教育的作用。同时，审计结果的有效利用，对其它领导干部正确使用人民赋予的权力、切实履行职责有着警示教育作用。可见，行长责任审计能够赢得全行员工的广泛关注和信任，同时也能引起各级行领导干部的高度重视，达到审计一个人，教育“一班人”的良好效果，对各级行领导干部自我约束、自我教育、自我完善，增强纪律观念，促进党风廉政建设起到很好的促进作用。 4、考核评价作用。过去对银行领导干部的考察、监督工作，一般都是通过领导干部自我评价和召开座谈会、领导干部年度考核、领导干部财产申报等形式作些调查了解，很少涉及经济行为及经济责任，对干部本人廉政情况也难以全面准确把握。这种考察监督方式存在一定的“盲区”，很难从深层次的经营活动中了解干部的真实情况。实施行长经济责任审计，可以通过对与银行领导干部相关的各项经营指标和经营管理活动的真实性、合法性及效益性等情况进行分析、考核、检查，及时对其任期工作业绩作出客观、公正的评价，为各级行党委和组织人事部门正确提拔、使用干部提供翔实的依据。 二、行长经济责任审计对权力制约的特点 实施行长责任审计，侧重于经济行为和经济责任审计，对权力的制约监督，只能是对经济权力的制约和监督，并发挥其作用。行长责任审计在对银行领导干部权力监督和制约方面有三个方面的特点： 1、行长责任审计作为一种综合经济监督，在对银行领导干部的制约中，有着不可替代性。行长经济责任审计在内容上全面、具体，综合性较强；在方法上系统、严谨，科学性较强；在评价上客观、准确，针对性较强。因此，在加大对银行领导干部权力制约，从源头治理腐败中有着不可替代的作用。 2、行长责任审计对干部的监督注重实绩，体现了新时期干部管理的原则。对干部的监督评价，主要考核经营管理决策是否正确科学、有关经营指标是否真实完成、经营活动是否合规合法，任期内国有信贷资产是否保值增值等实际效果，体现了我国新时期对干部管理的原则和审计的目的。干部的政绩是使用干部的基本依据，识别和评价干部的政绩要做到全面、客观、真实、科学，防止片面性和简单化。行长经济责任审计监督、评价正是建立在此基础之上的。目前有些素质较差的银行干部，养成了说假话的坏习惯，说成绩天花乱坠，谈问题遮遮掩掩；要不就是为了捞取个人政绩，弄虚作假，做假账、假表、报假数字，虚报政绩。开展行长经济责任审计，可以实事求是地反映问题，正确分析、评价功过是非。 3、行长责任审计在对干部权力的制约中，能把上级行领导监督、群众监督和舆论监督有机结合起来。按照行长经济责任审计规范的要求，审计进点时，要将审计对象、审计内容和审计组成员等情况通过进点会议的形式进行通报，从而驾起与群众沟通的桥梁；审计结果也要通过下达审计整改意见书和处理决定等形式，这样就能把上级行要求，审计的内容和结果让员工群众知道，提高透明度，从而把对干部权力的监督纳入领导监督、群众监督和舆论监督之中，收到社会性的效果。 三、行长责任审计及权力约束监督应注意的几个问题 行长责任审计对加强权力的制约，有着积极的作用，具有强大的生命力。但目前各级行对行长经济责任审计的认识不够一致，组织、纪检、审计部门之间配合的不够协调，工作开展的不够平衡，使其作用在有的地方发挥的还不够明显。因此，行长经济责任审计要真正发挥作用，有关部门须相互配合，对经济责任审计结果要与干部的运用、管理紧密挂钩，否则，就会流于形式，有时还会产生负作用。 1、要深化行长责任审计的认识。要从建立和完善加强对党内领导干部监督管理机制的高度，从加强领导班子和干部队伍建设的高度,从反腐倡廉、明确经济责任、加强经营管理、提高经营效益的高度，来充分认识开展行长责任审计的重要性和必要性，真正把行长责任审计纳入各级行领导的重要议事日程，加强部门协调，完善工作制度，建立审计台帐，实行动态监测，保证行长责任审计监督工作的系统性和连续性。 2、要充分认识行长责任审计的特殊性。对各级行行长开展经济责任审计与其它项目审计相比，有几个不同特点：一是审计客体的特殊性。对行长的审计，顾名思义，主要以各级行行长为审计监督对象，他们具有重要的业务经营决策权，在银行经营管理活动中处于领导地位，对他们的审计尤为重要；二是审计的内容和重点不同。对其它专项业务的审计，主要是以该项业务经营的合规合法及真实效益性为主，而对行长进行经济责任审计，涉及内容更广泛，不仅包括上述内容，还包括财务管理、内部控制、执行财务制度及行长个人经济行为和责任等；三是审计方式上，必须遵循干部管理权限，根据党委组织部门或纪检监察部门的委托和要求，具体实施；四是行长责任审计的效果、社会影响力更大，对弘扬正气，抑制腐败，推进以法治行进程，起到独特的杠杆作用。 3、要明确对行长责任审计的主要形式。对行长经济责任审计的方式，取决于其目的性，就是直接为准确公正的选拔任用银行领导干部服务的，所以围绕考察任用干部的主要环节应有五种方式：一是离任审计，就是对负有经营管理责任的银行领导干部，必要时在离任前进行审计，以准确评价其任期内履行经营管理职责情况，并把审计结果作为升降和辨别是非曲直的重要依据。这一方式，既是对其离开现任岗位的审计，也是对下一岗位的任前监督，所以具有双关性；二是任前审计，就是对新上任的银行领导干部到新单位或新岗位前，所到岗位的经济责任、财务管理等情况不明时，进行必要的审计。这一方式，主要是解决弄清家底，确定上任前有关经济（财务）状况基数问题，以提供明明白白上任的客观条件，便于准确划定其今后创造实绩的起跑线；三是任中审计，就是对负有经营管理领导责任的各级行行长，根据需要，任中定期进行必要的审计。一般为任期两年以上的都要进行任中审计。这主要是弄清任期期间履行经营管理责任情况，或配合干部届中考察，以便准确判断其工作表现和思想政治素质；四是年度审计，这是结合干部的年度考核，必要时对银行领导干部的经营管理责任履行情况进行审计，以便评价其年度工作实绩；五是举报审计，就是根据群众举报，对银行领导干部的经济责任、经济问题随时进行审计。这种审计，显然是为了弄清群众反映的问题而进行的，目的性较单一，随机性较强，是直接为干部监督服务的。对这些审计基本方式的运用，要根据干部工作的具体需要而定，是考察、监督银行领导干部的重要手段和途径。 4、要丰富行长责任审计监督的内容。过去银行开展行长经济责任审计侧重于经营指标及财务效益，没有把责任审计与银行重要经营决策、与被审计单位的内控管理制度是否健全有效结合起来，没有把经营结果与经营过程、与被审计对象的廉政建设结合起来，不能及时发现和彻底解决深层次的矛盾和问题。深化行长经济责任审计监督，就是要坚持审计问卷与现场审计检查、内部审计与外部查询、经营结果与经营过程、审计处罚与审帮促改等相结合，对被审计对象进行多方位的考评；就是要把现场审计与非现场审计、事后审计与事前事中审计、定性分析与定量评价等有机结合起来，与干部的使用结合起来，使经济责任的界定更加明晰客观；就是要把行长责任审计监督同是否正确贯彻执行党和国家的金融方针政策、是否正确进行重大经营决策、是否严格执行上级行的经营管理授权和转授权限、是否建立健全有效的内控管理制度、是否做到廉洁自律等重大经营管理活动结合起来，切入经济责任管理审计的要害，从深层次上研究银行经营管理中的重大矛盾和问题，从而改变过去听多看少、就事论事、就账查账的片面作法。 5、要明确行长责任审计的责任。就是要坚持客观公正、实事求是、积极慎重、依法办事的原则，明确划清现任与前任、主要责任和次要责任、主观责任与客观责任、集体责任与个人责任、直接责任与间接责任的界限。要通过上述措施，使经济责任管理审计逐步走上规范化、制度化和科学化的轨道。 6、要正确认定和运用审计结果。要充分利用转化行长经济责任审计结果，把行长经济责任审计结果真正作为干部任用和经营决策的重要参考依据。第一，必须依法审计，才能产生具有法律效力的审计结果。在一般情况下，审计结果的合法性、客观性、准确性的认定，应当依据审计部门的最终结论，其它部门的认定缺乏法律效力；第二，在审计结果的运用中应建立仲裁环节。在有些情况下，虽然审计结果是清楚的，但如何判断问题性质，能否影响干部使用等方面，无论是执行审计的部门，还是委托审计的部门，有时难以单独下定论。所以，建立一个以委托审计的同级党委负责人为首，相关部门参与的诸如领导小组之类的非常设机构，共同认定，发挥仲裁作用是非常必要的。当然，如这个仲裁环节也难以认定的事，最终还是到行党委会或有权任免机关来裁定；第三，审计活动及结果应当向委托的党委或有权任免部门负责。这里的基本原则是，一要遵循干部管理权限，二要遵循干部任免原则。也就是，要分清被审计对象的管理部门或任免形式，哪一级管理的干部，就向哪一级负责；第四，审计结果必须与干部任用紧密挂钩，成为识别干部，使用干部和管理干部的重要客观依据，从而真正发挥审计监督应起的作用。（张光军） |
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