预算执行审计目标范围及方法浅谈
| 国家审计署将预算执行审计作为各级审计机关一项法定的审计项目,是因为预算执行审计是《审计法》赋予审计机关的一项重要职责，是审计工作的重要组成部分。从1993年开始,预算执行审计已经历十多年的实践,随着预算执行审计的深入开展，反映在预算执行上的违纪违规问题逐年减少，财政收支管理逐渐走上规范化的轨道。面对这种局面,要求审计工作方式方法及思路与之相适应，以求预算执行审计不断深化，促进预算执行审计发挥更大的作用，为达此目的，本文拟就调整预算执行审计目标、扩大预算执行审计范围及坚持预算执行审计五种方法谈几点想法，仅供审计同仁参考。 一、调整预算执行审计目标 预算执行审计实践十多年来，一直是以预算执行的真实性、合规性、合法性为审计的主要目标，应该说这一审计目标与当时的财政预算执行现状是相适应的，因而也促进了预算执行审计取得明显效果，审计实践充分证明预算执行审计目标的正确性。但随着财政改革的不断深入特别是公共财政和阳光财政的逐步建立，如部门预算、转移支付、政府采购、收支两条线、国库集中支付等财政体制改革的深入，促使财政收支逐步公开化、透明化，财政预算执行中出现违规违纪的概率越来越低。如果预算执行审计目标不作适当的调整,而是把目标继续定格在真实性、合法性和合规性上，那么审计的成效将越来越弱化。近几年审计实践发现，部分财政管理事项以不能简单地用合法性、合规性来判断和评价，如财政管理中存在的损失浪费和财政专项资金效益低下等问题,此类事项不仅是考察合法性合规性,更重要的是必须考察其效益性效果性。因此，将预算执行审计目标由审计预算执行的真实性、合规性、合法性为主要目标调整到审计预算执行的真实性、合法性和效益性为主要目标,既十分现实,也非常必要，可以肯定地说,随着预算执行审计的不断深入,以效益性为目标的比重将会越来越大,甚至会占到预算执行审计目标最主要的成份。 二、扩大预算执行审计范围 财政预算执行审计是对政府部门组织财政收支的经济监督，审计对象涉及到组织财政收支的财税部门以及使用财政资金的部门和单位。从以往的预算执行审计对象来看，主要是限入财税部门。审计的内容上也只是对审计对象的财政收支结果。审计对象和审计内容的局限性，结果就是审计比较肤浅，难以向纵深展开。因此，预算执行审计要达到预期的效果，就要在审计对象上从财税部门扩大到使用财政资金的其他部门和单位，审计内容上也要从审计财政财务收支扩大到审计财政资金分配的过程，包括财政资金的分配以及预算的编制、分配、批复和调整，换句话说就是既要审计财政资金分配的源头，又要审计财政资金分配的结果。从一定意义上讲，这类审计内容比财政收支的审计更重要。因而审计的成效也会更加明显，通过扩大预算执行审计对象和审计内容，就可以发现预算编制方面存在的不科学、不准确以及财政资金征收管理使用方面存在的问题，同时还可以对重点部门、重点领域实行有效的审计监督。 三、坚持预算执行审计的五种方法 预算执行审计监督具有高层次、高要求、涉及面广、难度大的特点，开拓预算执行审计新局面，不仅要调整预算执行审计目标、扩大预算执行审计范围,还需要不断摸索和改进预算执行审计工作方法，笔者认为，以下五种方法在实践中证明是必要的。 ㈠坚持审前调查。实践证明,审前调查的方法,是开展审计工作的一项基础性工作,对财政预算执行审计来说,尤为重要,因为财政预算执行审计的特点,要求在开展预算执行审计工作中,掌握财政预算执行的各类信息,此类信息掌握的越充分,预算执行审计的成效就会越明显,因此对财政预算执行审计的审前调查不能仅仅套用一般性的审前调查方法，而是要将预算执行审计的审前调查做到切实可行。与其他审前调查不同的是,预算执行审计更多的是平时就要与财政税务部门经常保持沟通联系、定期收集资料、了解财税部门的新动向和财政收支结构的新特点；了解政府和有关部门为加强规范财政管理制定的政策措施；了解财政预算和计划的编制、下达、调整、分配、审批、拨付和重大支出等有关情况资料。通过平时的信息收集和整理，对整个预算执行审计项目就有一个全面综合的了解，到具体实施审计时，就为实施财政预算执行审计、提高审计质量和效率奠定良好的基础，所以坚持审前调查应成为预算执行审计的一个首选方法。 ㈡坚持事中审计。预算执行的过程体现了政府依法行政的过程，以前的预算执行审计实际上是对上年度预算执行结果的审计，即使发现问题，由于问题已经出现，后果也难以挽回，虽然有些问题可以通过采取措施加以改进，但必竟事情已经发生，这就是事后审计的局限性。为了弥补这种局限性，使预算执行审计工作服务于政府的中心工作，有必要改变对预算执行事后审计的这一模式，实现事后审计与事中审计相结合的复合模式，积极推进事中审计。很显然这一模式要求审计参预预算执行的全过程，要从预算资金分配入手，检查预算项目是否细化、分配是否合理、指标预留是否恰当、预算报批程序是否合法、分配过程是否透明等等，尽早发现预算编制审批过程中的问题，规范预算分配行为。同时还要从财政资金使用入手，选取重点的部门和单位，检查是否存在改变财政资金的用途以及是否存在挪用、侵占财政资金等不合规、不合法和财政资金审批制度不明晰、程序不规范、管理不到位的问题。 ㈢坚持与专业审计相结合。预算执行审计牵涉点多、面广、线长，是一项统揽全局的系统工程，同时预算执行审计时间要求紧，每次审计的覆盖面不可能达到100%，因此预算执行审计必须与专项资金审计、建设项目审计、经济责任审计等紧密结合，形成一个既分工，又合作的审计整体。只有将各专业审计与预算执行审计的内容和目标相衔接，才能拓宽预算执行审计的领域和范围，进一步丰富和提升预算执行审计的成果，最大限度地发挥预算执行审计的整体效益。从而扩大审计的广度与深度，最终达到扩展和深化审计成果的目的。 ㈣坚持与审计调查相结合。财政预算执行审计中发现的许多情况，往往涉及到财政改革发展体制性的深层次问题，当然不可能一概以对或错作出审计结论，有些问题年年审年年存在必然有更深层次的原因。此外，财政预算执行审计点多面广，审计对象复杂。对待这些问题，常规的审计方法难以解决，因此，为更好地对预算执行情况进行评价，发现预算管理中存在的普遍性、倾向性的问题，在实施预算执行审计中要利用审计调查的手段去达到审计目的。这是因为审计调查灵活性强，形式多样，利用审计调查的方法，可使审计人员跳出账外，从被调查事项中发现在财政资金的管理及机制、体制、法制等方面存在的情况和问题。审计与审计调查相结合既可节省审计时间、减少审计成本，又能弄清事物的真相，其结果就是充分发挥财政预算执行审计为宏观决策服务的作用，更能体现预算执行审计监督的实质。 ㈤坚持计算机审计。初期开展预算执行审计面对庞大的数据资料采用的是传统手工审计，不仅费时费力，还难以达到准确无误的程度，近些年随着财税部门“金财工程”、“金税工程”的推行，财税部门已逐步运用计算机对财政资金进行核算和管理。财政预算执行审计如果继续停留在手工查账的落后层面，就不可能完成预算执行审计任务，因此计算机审计就成为不可或缺的审计方法，采用计算机审计技术，首先是与财税部门对财政资金进行核算和管理相匹配；其次是充分利用财税部门和预算执行单位的财务核算系统、业务管理信息系统等，收集、整理审计资料；第三是积极推广应用审计AO软件，实现审计手段上层次、上水平；第四是研发财政预算执行审计资料库，系统地、历史地、动态地反映财政预算执行情况以及财政预算执行审计情况，为更好地开展财政预算执行审计提供信息平台，提高财政预算执行审计工作的效能。 |
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