政府绩效审计是现代审计的主流，也是我国审计事业的发展方向，与发达国家相比，目前我国政府绩效审计尚处于起步阶段，建立和完善政府绩效审计外部环境理论十分必要。结合实际，就如何积极稳妥地构建政府绩效审计所需的外部环境，推动政府绩效审计的发展，试作如下探讨。    

一、政府绩效审计产生和发展的背景    

（一）开展政府绩效审计是深化公共受托责任的本质要求。受托责任关系是审计产生的基础。现阶段，随着我国社会主义市场经济体制逐步建立，以产权制度为核心的经济体制改革不断推进，社会公共资源的受托经营管理责任得到了进一步深化。由于社会和政府的存在与运行都处于一定的受托责任关系之中，各级政府作为受托人承担着负责遵守法律规定，以最经济、最有效的办法管理和运用公共资源，使公共资源的配置和运用最大限度地达到预定目标。作为公共资金的提供者，社会公众越来越关注公共资金的使用效果，各级政府也必须对公共资金使用的效果进行解释与说明，才能解除其承担的公共受托责任。这都需要有一个具有独立身份的第三者加以检查和评价。国家审计恰好独立于受托责任关系双方当事人，又具有专业技能，能够保证对公共受托责任履行情况的有效监督和评价。    

（二）开展政府绩效审计是转变经济增长方式的客观要求。开展政府绩效审计是促进转变经济增长方式的重要措施。中央提出新的科学发展观，要求切实把工作重点转移到调整经济结构、转变增长方式、提高增长质量和效益上来。国家审计机关从单一的财务审计逐步向财务合规合法性审计和效益审计并重转变，有利于更有效地发挥作用，加强对权力地制约和监督，促进加强宏观调控，提高经济运行质量和效益。国家“十一五”规划把“资源利用效率显著提高”作为未来五年经济社会发展的主要目标之一，提出“单位国内生产总值能源消耗降低20％，单位工业增加值用水量降低30％，农业灌溉用水系数提高到0.5，工业固体废物综合利用率提高到60％”，并将前两项指标作为约束性指标加以界定。长期以来，由于全面强调绩效观、各级政府中普遍存在只求速度、不问质量与效益的行为倾向，甚至出现了大量“政绩工程”、“形象工程”，造成了重复建设和损失浪费。这些都对政府绩效审计提出了新的更高要求。    

（三）开展政府绩效审计是遵循国际惯例的必然要求。我国加入WTO，标志着经济已全部进入市场经济，按照国际惯例操作，并从组织结构到发展战略，发生全方位变更，经济社会以一种更加现代化的、被世界人认同的、自主型的方式去获得运行和发展的空间，绩效审计作为经济社会中一个代表性经济行为也不例外。政府审计在与国际接轨的过程中，最终走向趋同或协调，其中包含绩效审计与这一现代国家审计的主流。随着我国加入WTO，政府审计的目标需要进行调整，财政资金、政府投资等是否经济有效运行，受到越来越多的重视。发达国家的政府都致力于成为廉价政府，即政府要以最低行政成本，为市场主体提供最优的行政服务。这些为我们开展政府绩效审计创造了条件。现在，英国审计署有50%左右的审计任务属于绩效审计，涉及到经济社会的各个方面，英国审计署在一份审计年报中指出：绩效审计平均每年产生效益4亿英镑，绩效审计每花1英镑的成本将会直接给社会带来8英镑的节约，经济效益十分明显。    

二、外部环境对政府绩效审计的影响    

（一）政治环境对政府绩效审计的影响。我国现阶段的政治体制改革，为经济发展提供了稳定有利的政治环境，政府对审计工作非常重视，审计也充分利用工作成果不断向政府提供大量的决策依据。特别是近年来国家审计在促进政府部门加强公共资金管理、提高工作绩效、增强责任感等方面发挥了重要作用，得到政府的肯定和社会的好评。随着民主政治建设进程的加快，公民民主意识的增强，社会对政府及其部门“规范行为、提高效率、廉洁公正、增强责任”的呼声越来越高，将对绩效审计产生决定性影响。    

（二）经济环境对政府绩效审计的影响。不同经济体制的国家，国家审计的作用不同。我国现阶段实行以公有制为主的多种经济成份并存的经济体制，民营经济迅速发展，加上当前在财政体制改革、国有企业产权制度改革、金融体制改革、粮食流通改革和农村税费改革，落实电价、邮政等方面的改革，土地能源的价格改革、投融资体制改革和促进非公有制经济的措施，以及利用外资、农业专项资金的管理使用等方面正在全面稳步推进，各种经济利益主体的矛盾相互交织，直接影响到绩效审计对象范围和审计目标的确定。同时全球知识经济时代的到来，对世界各国经济均产生了深刻的影响，也带来了审计环境的重大变革，从而必然导致政府绩效审计对象、方法等发生重大变化。    

（三）法律环境对政府绩效审计的影响。自改革开放以来，我国的立法工作取得了快速发展，但随着社会主义市场经济进程的加快与深入，在执法过程中仍然感觉到在某些方面仍无法可依，在某些地方、某些部门和单位，有法不依现象还很严重，特别是在经济领域问题更突出。有些重要的法律、行政条例仍未出台，还有一部分已出台的法律尚不完善或随着形势的发展需要进一步修订。在政府绩效审计方面仍然缺乏具有针对性的制度规范。在干部贪污受贿的界定等有具体的法律条文，而干部决策失误和因管理不善造成的损失浪费缺少规范性条文。这给绩效审计造成了一定的困难。    

（四）文化环境对政府绩效审计的影响。审计是一种社会行为，它的作用的发挥深受社会文化环境和人们思想观念的影响。在政府绩效审计方面全社会还没有达成广泛的共识，社会各界对政府绩效审计的了解不够全面和深入。由于长期受计划经济体制和转轨改制等复杂经济形势的影响，人们目前仍然存在传统计划经济观念、大行政观念、权大于法观念等一些落后的观念，与社会主义市场经济的要求有较大差距，这些观念在一定程度上制约和影响着审计工作发展水平。加之我国国家审计机关隶属于行政，各级审计机关同时接受地方政府和上一级审计机关的双重领导，也在客观上影响了审计职能和权威的发挥，容易形成保护主义。    

三、政府绩效审计外部环境的构建措施    

（一）强化宣传，营造政府绩效审计社会舆论氛围。要大力宣传实施政府绩效审计的内容和意义，提高全社会对效益审计重要性、必须性的认识。一方面通过教育和宣传，使全社会了解实施政府绩效审计的最终目的是促进行政管理、提高工作效益。在查处财政支出违规、决策失误和国有资产流失等违法犯罪案件以及财政资金管理不善、使用效益不高等现象的同时，我们的目的绝不是惩处一批犯罪分子和简单地淘汰一批干部，更主要的应是通过实施政府绩效审计，教育干部、引导干部和鞭策干部如何与时俱进，以求真务实的工作作风改进工作、明辨是非，切实提高服务水平和管理工作效益，起到据实预警、引导规范和监督促进作用。另一方面通过教育和宣传，吸引广大群众积极投身于政府绩效审计中来，使他们真正关心国家资金的使用，关心政府工作的成效，关心身边的人和事。真正形成最广泛的民主监督阵营。    

（二）科学决策，建立政府绩效审计立意机制。政府绩效审计对象和审计项目选择是一项很重要的工作。社会公共资源用途广泛，政府部门职能各异，审计机关只能量力而行对每项绩效审计的目标和范围作出恰当的限定。因此，只有广泛集中民意，正确地把握好社会需求导向，才能做到科学审计立意。从目前的情况看，要重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目。这些资金和项目具有财政投入大，政策性强，社会普遍关注的特点，有的还直接关系到老百姓的切身利益和社会稳定。在审计准备阶段，要比以往的财务审计增加成倍的调查和分析工作量，才可以将特定的绩效审计项目有把握地纳入年度计划并作出审计方案。    

（三）规范制度，制定政府绩效审计标准体系。要完善政府绩效审计的法规体系。这些年从中央到地方有关国家审计工作的法律、法规出台不少，影响较大的，如：《中华人民共和国审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》以及《深圳经济特区审计监督条例》、《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》、《湖南省审计监督条例》等。纵观这些法律、法规，其中论及政府绩效审计的篇幅很少。这样就会使得，一方面审计人员在开展绩效审计时无章可循，甚至无所适从，使许多原来本可以通过立法来处理的问题，现在都依靠行政手段来解决；另一方面政府审计机关只注重财务收支审计和合规、合法性审计而忽视了绩效审计，不能对政府公共受托责任的履行情况实施很好的监督。所以，制订《政府绩效审计准则》，完善绩效审计法规体系，既是对绩效审计工作的规范，也是深化和拓宽绩效审计的保证。要规范绩效审计的指标评价体系。绩效衡量标准体系是审计人员对绩效的高低优劣进行评价或判断的参照系，具有多样性、系统性、层次性和计量性等特点。不同的组织，绩效衡量标准体系区别很大。对于政府机关和事业单位等非盈利组织来讲，它们虽然很难形成一个如企业那样的具有普遍意义的衡量绩效的指标体系，但仍存在一些基本的共同特点，即为达到既定的目标而要发生经济投入。因此，对于这些组织的经济活动都可以用经济性、效率性和效果性来加以衡量，分别反映资源取得是否节约，资源利用是否有效，以及是否达到既定目标。具体到某一类组织或某一项活动，应建立更为具体、详细的衡量标准，形成自己特有的业绩指标体系。    

（四）转化成果，提高政府绩效审计的公信力。要切实加大政府绩效审计成果的运用。审计成果利用率的高低，直接关系到政府绩效审计能否进一步推广和实施，能否将求真务实精神落到实处。各级党委和政府只有坚决地、不折不扣地把政府绩效审计成果应用于对部门和干部使用考核评价政绩的重要依据，作为干部选拔任用、处罚的重要依据，才能起到对权力监督和制约的作用，起到对腐败分子的震慑作用，起到规范经济秩序，提高经济效益的作用。要实行政府绩效审计公开。打造透明的政府，已成为社会公众的普遍要求，审计部门作为政府工作部门也不例外。因此，审计部门要从充当民主和法制的工具的时代要求出发，逐步扩大审计工作公开面，在做到审计业务公开的同时，还要做到监督政府及各部门政务公开，促进提高行政效率。一方面要通过开通审计网站、建立审计热线、实行审前公示、开展审计座谈、搞好审计听证、推行审计结果公告；另一方面要把评价政务公开作为政府绩效审计的一项重要内容，使审计由封闭走向开放，不断提高政府绩效审计工作的透明度和公信力。    

（五）跟踪问责，建立政府绩效审计的长效机制。政府绩效审计一旦实验成功，就会受到社会的普遍关注。深圳市通过连续几年开展政府绩效审计，不但已成体系，而且社会影响也大，绩效审计环境越来越看好。其中有很重要的一条就是跟踪问责措施抓得落实，从机制上、制度上、体制上去研究解决问题，落实效益责任追究。建立可问责政府是现代公共型政府建设的重要方面，政府绩效审计既要关注正面的效益责任，又要关注负面的效益责任，要避免可能产生的报喜不报忧和评价失准现象。即使在政府绩效方面存在这样或那样的问题，通过跟踪问责，要让群众清楚政府及各部门正在努力克服，并运用一些行之有效的措施，在向好的方面发展。通过跟踪问责，逐步建立起与人大、政协、司法、纪检监察、组织人事部门相互结合、相互协调的可问责质询长效机制，优化审计环境，推动政府绩效审计的深入开展。（市局 张广明）