再谈新修订的审计法实施条例
《中华人民共和国审计法实施条例》于2010年2月2日经国务院第100次常务会议修订通过，将在2010年劳动节正式施行。审计法实施条例的修订和颁布施行，是继审计法修订后我国审计法制建设进程中的又一件大事，为推动审计工作深入开展，更好发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，提高财政资金的使用效益等具有十分重要的意义。
一、 审计法实施条例修订的必要性分析
1.贯彻实施修订后审计法的需要
2006年全国人大常委会修订的审计法，对于进一步加强审计监督、推动审计事业科学发展具有重大的意义。但是，修订后的审计法对有些事项的规定需要进一步明确具体，以利于各级审计机关、被审计单位、有关部门和有关人员准确理解、正确实施。为了推动修订后的审计法的正确贯彻实施，需要通过修订审计法实施条例对上述事项予以明确。
2.修订审计法实施条例是大力推进依法行政的需要
审计机关作为国家行政机关，一方面通过修订审计法实施条例，进一步界定审计职权范围，规范审计程序，完善审计机关层级监督机制等，为审计机关履行职责提供法规依据。另一方面通过修订审计法实施条例，进一步明确规定审计监督的范围和内容、审计处理处罚的措施、审计结果公开的程序和要求等，加强对财政收支、财务收支的管理，推进依法行政的实施。
3.修订审计法实施条例是适应财政管理体制改革的需要
财政审计是审计机关的主要任务之一，审计法实施条例关于财政收支审计的规定，体现和适应财政管理体制改革的要求。因此，为适应财政管理体制改革需要修订审计法实施条例，建立更加符合改革实践的财政审计制度。
4.修订审计法实施条例是适应审计工作发展的需要
审计法修改实施以来，审计事业得到了很大发展，审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能得到充分发挥。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和依法行政的深入推进，审计工作面临许多新情况、新问题，需要通过修订审计法实施条例予以明确。
二、审计法实施条例修订的特点
1.依据修订后的审计法的有关规定
审计法是我国审计监督工作的基本法律，明确规定了我国审计监督的基本原则、审计职责、审计权限和法律责任等国家审计基本制度。审计法实施条例是审计法的下位法，是对审计法的相关规定予以进一步明确、细化和补充，推动审计法的贯彻落实。修订审计法实施条例遵守修订后的审计法的有关规定。
2.体现推进依法行政要求
审计机关作为国家行政机关，必须严格依法行政。修订审计法实施条例，体现法治要求，推进依法行政，加强审计监督，为审计机关履行职责提供法规依据，同时防止审计监督权的滥用，依法保障被审计单位的合法权益。
3.坚持实际又保持相对稳定
修订审计法实施条例，保持原有框架结构和基本内容不变，维持其相对的稳定性和连续性。同时，根据修订后审计法的相关规定和实际工作需要，着力解决当前审计工作中遇到的实际困难和问题。
三、审计法实施条例修订的主要方面
(一)在健全审计监督机制、加强审计监督手段方面
1．增加了审计评价依据，明确了审计决定的法定职权范围。修订后的审计法实施条例第五条第二款增加“国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定”作为审计评价依据。同时，进一步明确“对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围内作出处理、处罚的决定”。
2．规定了群众有权向审计机关举报，审计机关应当依法及时处理。修订后的审计法实施条例新增加“任何单位和个人对依法应当接受审计机关审计监督的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权向审计机关举报。审计机关接到举报，应当依法及时处理”的规定。
3．规定了审计机关派出机构独立开展工作。修订后的审计法实施条例增加“审计机关派出机构依照法律、法规和审计机关的规定，在审计机关的授权范围内开展审计工作，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定。
4．要求被审计单位负责人对所提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。修订后的审计法实施条例规定“被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺”。
5．赋予了审计机关对违反审计法或者违反国家有关财务收支规定的被审计单位有关责任人员的处罚权。修订后的审计法实施条例第四十七条、第四十九条规定，审计机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款。
6．赋予了审计机关对逾期仍不执行审计决定的有关责任人员的处分建议权。修订后的审计法实施条例第五十四条规定，被审计单位被责令限期执行但逾期仍不执行审计决定的，审计机关“可以建议有关主管机关、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。
(二)在明确审计监督职责、发挥审计监督作用方面
1．明确了财政收支的含义。修订后的审计法实施条例第三条规定财政收支包括纳入预算管理的收入和支出，以及未纳入预算管理的行政事业性收费、国有资源国有资产收入、应当上缴的国有资本经营收益、政府举借债务筹措的资金等财政资金的收入和支出。
2．明确了财政收支审计的职责范围。修订后的审计法实施条例第十五条规定“审计机关对本级人民政府财政部门具体组织本级预算执行的情况，本级预算收入征收部门征收预算收入的情况，与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算，下级人民政府的预算执行情况和决算，以及其他财政收支情况，依法进行审计监督”。同时规定“经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督”。
3．规范了审计结果报告的内容。修订后的审计法实施条例第十七条规定审计结果报告应当包括本级预算执行和其他财政收支的基本情况、审计评价、审计发现的问题及采取的措施、审计提出的改进建议、本级人民政府要求报告的其他情况等内容。
4．明确了对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督职责。修订后的审计法实施条例第十九条明确了审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督职责，对国有资本占企业、金融机构资本（股本）总额的比例超过50%或者在50%以下但国有资本投资主体拥有实际控制权的企业、金融机构进行审计监督。
5．明确了政府投资和以政府投资为主的建设项目的范围。修订后的审计法实施条例第二十条规定“政府投资和以政府投资为主的建设项目”的具体范围，同时将审计机关对上述建设项目设计、施工、供货等相关单位的监督范围和方式，从原来对单位的财务收支的审计调整为对其取得建设项目资金的真实性、合法性的调查。
6．明确了社会保障基金、社会捐赠资金的范围。修订后的审计法实施条例第二十一条规定，“审计法第二十三条所称社会保障基金，包括社会保险、社会救助、社会福利基金以及发展社会保障事业的其他专项基金；所称社会捐赠资金，包括来源于境内外的货币、有价证券和实物等各种形式的捐赠”。
7．明确了专项审计调查的事项范围。修订后的审计法实施条例第二十三条规定“审计机关可以依照审计法和本条例规定的审计程序、方法以及国家其他有关规定，对预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查”。
8．明确了内审组织的法律地位和审计机关指导监督内审工作的具体方式。修订后的审计法实施条例第二十六条第二款规定，“依法属于审计机关审计监督对象的单位，可以根据内部审计工作的需要，参加依法成立的内部审计自律组织。审计机关可以通过内部审计自律组织，加强对内部审计工作的业务指导和监督”。
9．明确了审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告的核查方式和处理方式。修订后的审计法实施条例第二十七条规定“审计机关进行审计或者专项审计调查时，有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告时，发现社会审计机构存在违反法律、法规或者执业准则等情况的，应当移送有关主管机关依法追究责任”。
（三）在规范审计职权行使、维护被审计单位合法权益方面
1．明确了审计机关对被审计单位在金融机构的账户和私存的公款的查询程序和保密义务。修订后的审计法实施条例第三十条规定明确了审计机关对被审计单位在金融机构的账户和以个人名义存储的公款的查询程序和保密义务。
2．明确了审计封存被审计单位资料、资产的程序和被审计单位的保管义务。修订后的审计法实施条例第三十二条规定了被审计单位的保管义务。
3．明确了审计结果公告的内容和程序。修订后的审计法实施条例第三十三条取消了原条例对审计机关公布审计结果的审计事项范围的限制。同时，就公布对社会审计机构相关审计报告核查结果和对上市公司审计结果的程序作了特别规定。
4．明确了审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计计划告知义务。修订后的审计法实施条例第三十四条明确了审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计计划告知义务。
5．增加了审计听证程序的规定。修订后的审计法实施条例第五十条增加了审计听证程序的规定。
6．明确了提请政府裁决和审计复议、诉讼的事项范围和相关程序。修订后的审计法实施条例取消了审计复议前置制度，并在第五十二条、五十三条对政府裁决和审计复议诉讼制度作了细化。
（四）在完善审计程序、确保审计质量方面
1．明确了审计机关实施审计时应当编制审计方案。修订后的审计法实施条例新增“审计机关应当根据年度审计项目计划，组成审计组，调查了解被审计单位的有关情况，编制审计方案”的规定。
2．明确了审计机关可以直接持审计通知书实施审计的特殊情况。修订后的审计法实施条例第三十六条明确规定，“特殊情况”包括办理紧急事项、被审计单位涉嫌严重违法违规等具体情形。
3．明确了审计取证、审计记录等现场审计工作要求。修订后审计法实施条例第三十七条规定“审计人员应采取检查、查询、监督盘点、发函询证等方法实施审计，通过收集原件、原物或者复制、拍照等方法取得证明材料，对与审计事项有关的会议和谈话内容作出记录或者要求被审计单位提供会议记录材料，记录审计实施过程和查证结果”。
4．明确了审计机关实行审理制度。修订后的审计法实施条例，明确规定审计机关实行审理制度。同时取消了审计意见书，规范了审计机关提出审计报告、作出审计决定、办理审计移送的行为。
5．明确了专项审计调查中发现违法违规行为的处理程序。修订后的审计法实施条例第四十四条第二款明确了专项审计调查中发现违法违规行为的处理程序。
6．完善了审计文书的送达方式，明确了送达日期的确认方式。修订后的审计法实施条例第四十六条增加 “直接送达的，以被审计单位在送达回证上注明的签收日期或者见证人证明的收件日期为送达日期；邮寄送达的，以邮政回执上注明的收件日期为送达日期；以其他方式送达的，以签收或者收件日期为送达日期”的规定。
7．完善了审计机关层级监督机制。修订后的审计法实施条例第四十三条从三个方面对审计机关层级监督机制进行了细化和完善。（作者：江苏省邳州市审计局 胡德才）
一、 审计法实施条例修订的必要性分析
1.贯彻实施修订后审计法的需要
2006年全国人大常委会修订的审计法，对于进一步加强审计监督、推动审计事业科学发展具有重大的意义。但是，修订后的审计法对有些事项的规定需要进一步明确具体，以利于各级审计机关、被审计单位、有关部门和有关人员准确理解、正确实施。为了推动修订后的审计法的正确贯彻实施，需要通过修订审计法实施条例对上述事项予以明确。
2.修订审计法实施条例是大力推进依法行政的需要
审计机关作为国家行政机关，一方面通过修订审计法实施条例，进一步界定审计职权范围，规范审计程序，完善审计机关层级监督机制等，为审计机关履行职责提供法规依据。另一方面通过修订审计法实施条例，进一步明确规定审计监督的范围和内容、审计处理处罚的措施、审计结果公开的程序和要求等，加强对财政收支、财务收支的管理，推进依法行政的实施。
3.修订审计法实施条例是适应财政管理体制改革的需要
财政审计是审计机关的主要任务之一，审计法实施条例关于财政收支审计的规定，体现和适应财政管理体制改革的要求。因此，为适应财政管理体制改革需要修订审计法实施条例，建立更加符合改革实践的财政审计制度。
4.修订审计法实施条例是适应审计工作发展的需要
审计法修改实施以来，审计事业得到了很大发展，审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能得到充分发挥。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和依法行政的深入推进，审计工作面临许多新情况、新问题，需要通过修订审计法实施条例予以明确。
二、审计法实施条例修订的特点
1.依据修订后的审计法的有关规定
审计法是我国审计监督工作的基本法律，明确规定了我国审计监督的基本原则、审计职责、审计权限和法律责任等国家审计基本制度。审计法实施条例是审计法的下位法，是对审计法的相关规定予以进一步明确、细化和补充，推动审计法的贯彻落实。修订审计法实施条例遵守修订后的审计法的有关规定。
2.体现推进依法行政要求
审计机关作为国家行政机关，必须严格依法行政。修订审计法实施条例，体现法治要求，推进依法行政，加强审计监督，为审计机关履行职责提供法规依据，同时防止审计监督权的滥用，依法保障被审计单位的合法权益。
3.坚持实际又保持相对稳定
修订审计法实施条例，保持原有框架结构和基本内容不变，维持其相对的稳定性和连续性。同时，根据修订后审计法的相关规定和实际工作需要，着力解决当前审计工作中遇到的实际困难和问题。
三、审计法实施条例修订的主要方面
(一)在健全审计监督机制、加强审计监督手段方面
1．增加了审计评价依据，明确了审计决定的法定职权范围。修订后的审计法实施条例第五条第二款增加“国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定”作为审计评价依据。同时，进一步明确“对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围内作出处理、处罚的决定”。
2．规定了群众有权向审计机关举报，审计机关应当依法及时处理。修订后的审计法实施条例新增加“任何单位和个人对依法应当接受审计机关审计监督的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权向审计机关举报。审计机关接到举报，应当依法及时处理”的规定。
3．规定了审计机关派出机构独立开展工作。修订后的审计法实施条例增加“审计机关派出机构依照法律、法规和审计机关的规定，在审计机关的授权范围内开展审计工作，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定。
4．要求被审计单位负责人对所提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。修订后的审计法实施条例规定“被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺”。
5．赋予了审计机关对违反审计法或者违反国家有关财务收支规定的被审计单位有关责任人员的处罚权。修订后的审计法实施条例第四十七条、第四十九条规定，审计机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款。
6．赋予了审计机关对逾期仍不执行审计决定的有关责任人员的处分建议权。修订后的审计法实施条例第五十四条规定，被审计单位被责令限期执行但逾期仍不执行审计决定的，审计机关“可以建议有关主管机关、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。
(二)在明确审计监督职责、发挥审计监督作用方面
1．明确了财政收支的含义。修订后的审计法实施条例第三条规定财政收支包括纳入预算管理的收入和支出，以及未纳入预算管理的行政事业性收费、国有资源国有资产收入、应当上缴的国有资本经营收益、政府举借债务筹措的资金等财政资金的收入和支出。
2．明确了财政收支审计的职责范围。修订后的审计法实施条例第十五条规定“审计机关对本级人民政府财政部门具体组织本级预算执行的情况，本级预算收入征收部门征收预算收入的情况，与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算，下级人民政府的预算执行情况和决算，以及其他财政收支情况，依法进行审计监督”。同时规定“经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督”。
3．规范了审计结果报告的内容。修订后的审计法实施条例第十七条规定审计结果报告应当包括本级预算执行和其他财政收支的基本情况、审计评价、审计发现的问题及采取的措施、审计提出的改进建议、本级人民政府要求报告的其他情况等内容。
4．明确了对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督职责。修订后的审计法实施条例第十九条明确了审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督职责，对国有资本占企业、金融机构资本（股本）总额的比例超过50%或者在50%以下但国有资本投资主体拥有实际控制权的企业、金融机构进行审计监督。
5．明确了政府投资和以政府投资为主的建设项目的范围。修订后的审计法实施条例第二十条规定“政府投资和以政府投资为主的建设项目”的具体范围，同时将审计机关对上述建设项目设计、施工、供货等相关单位的监督范围和方式，从原来对单位的财务收支的审计调整为对其取得建设项目资金的真实性、合法性的调查。
6．明确了社会保障基金、社会捐赠资金的范围。修订后的审计法实施条例第二十一条规定，“审计法第二十三条所称社会保障基金，包括社会保险、社会救助、社会福利基金以及发展社会保障事业的其他专项基金；所称社会捐赠资金，包括来源于境内外的货币、有价证券和实物等各种形式的捐赠”。
7．明确了专项审计调查的事项范围。修订后的审计法实施条例第二十三条规定“审计机关可以依照审计法和本条例规定的审计程序、方法以及国家其他有关规定，对预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查”。
8．明确了内审组织的法律地位和审计机关指导监督内审工作的具体方式。修订后的审计法实施条例第二十六条第二款规定，“依法属于审计机关审计监督对象的单位，可以根据内部审计工作的需要，参加依法成立的内部审计自律组织。审计机关可以通过内部审计自律组织，加强对内部审计工作的业务指导和监督”。
9．明确了审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告的核查方式和处理方式。修订后的审计法实施条例第二十七条规定“审计机关进行审计或者专项审计调查时，有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告时，发现社会审计机构存在违反法律、法规或者执业准则等情况的，应当移送有关主管机关依法追究责任”。
（三）在规范审计职权行使、维护被审计单位合法权益方面
1．明确了审计机关对被审计单位在金融机构的账户和私存的公款的查询程序和保密义务。修订后的审计法实施条例第三十条规定明确了审计机关对被审计单位在金融机构的账户和以个人名义存储的公款的查询程序和保密义务。
2．明确了审计封存被审计单位资料、资产的程序和被审计单位的保管义务。修订后的审计法实施条例第三十二条规定了被审计单位的保管义务。
3．明确了审计结果公告的内容和程序。修订后的审计法实施条例第三十三条取消了原条例对审计机关公布审计结果的审计事项范围的限制。同时，就公布对社会审计机构相关审计报告核查结果和对上市公司审计结果的程序作了特别规定。
4．明确了审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计计划告知义务。修订后的审计法实施条例第三十四条明确了审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计计划告知义务。
5．增加了审计听证程序的规定。修订后的审计法实施条例第五十条增加了审计听证程序的规定。
6．明确了提请政府裁决和审计复议、诉讼的事项范围和相关程序。修订后的审计法实施条例取消了审计复议前置制度，并在第五十二条、五十三条对政府裁决和审计复议诉讼制度作了细化。
（四）在完善审计程序、确保审计质量方面
1．明确了审计机关实施审计时应当编制审计方案。修订后的审计法实施条例新增“审计机关应当根据年度审计项目计划，组成审计组，调查了解被审计单位的有关情况，编制审计方案”的规定。
2．明确了审计机关可以直接持审计通知书实施审计的特殊情况。修订后的审计法实施条例第三十六条明确规定，“特殊情况”包括办理紧急事项、被审计单位涉嫌严重违法违规等具体情形。
3．明确了审计取证、审计记录等现场审计工作要求。修订后审计法实施条例第三十七条规定“审计人员应采取检查、查询、监督盘点、发函询证等方法实施审计，通过收集原件、原物或者复制、拍照等方法取得证明材料，对与审计事项有关的会议和谈话内容作出记录或者要求被审计单位提供会议记录材料，记录审计实施过程和查证结果”。
4．明确了审计机关实行审理制度。修订后的审计法实施条例，明确规定审计机关实行审理制度。同时取消了审计意见书，规范了审计机关提出审计报告、作出审计决定、办理审计移送的行为。
5．明确了专项审计调查中发现违法违规行为的处理程序。修订后的审计法实施条例第四十四条第二款明确了专项审计调查中发现违法违规行为的处理程序。
6．完善了审计文书的送达方式，明确了送达日期的确认方式。修订后的审计法实施条例第四十六条增加 “直接送达的，以被审计单位在送达回证上注明的签收日期或者见证人证明的收件日期为送达日期；邮寄送达的，以邮政回执上注明的收件日期为送达日期；以其他方式送达的，以签收或者收件日期为送达日期”的规定。
7．完善了审计机关层级监督机制。修订后的审计法实施条例第四十三条从三个方面对审计机关层级监督机制进行了细化和完善。（作者：江苏省邳州市审计局 胡德才）
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